Автореферат и диссертация по медицине (14.00.07) на тему:Научное обоснование совершенствования системы лабораторного обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора в условиях экономической реформы на региональном уровне

На правах рукописи

□□34 77667

Полякова Марина Федоровна

НАУЧНОЕ ОБОСНОВАНИЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ЛАБОРАТОРНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО НАДЗОРА В УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

14.00.07-Гигиена 14.00.33 - Общественное здоровье и здравоохранение

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата медицинских наук

Москва • 2009

003477667

Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российский государственный медицинский университет Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию».

Научные руководители:

доктор медицинских наук,

профессор Королик Виктор Вячеславович

доктор медицинских наук,

профессор Бондарев Владимир Александрович

Официальные оппоненты:

доктор медицинских наук,

профессор Подуиова Людмила Григорьевна

доктор медицинских наук,

профессор Линденбратен Александр Леонидович

Ведущая организация: НИИ экологии человека и гигиены окружающей среды им. А.Н. Сысина РАМН

Защита диссертации состоится « 12 » октября 2009 г. в « 14.00. » час. на заседании диссертационного совета Д 208.072.06 при ГОУ ВПО РГМУ Росз-драва по адресу: 117997, г. Москва, ул. Островитянова, 1.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО РГМУ Росздрава по адресу: 117997, г. Москва, ул. Островитянова, 1.

Автореферат разослан « 10 » сентября 2009 г

Ученый секретарь диссертационного совета доктор медицинских наук, профессор

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность проблемы

Современный этап социально-экономического развития России в условиях перехода государства к рыночной экономике, сопровождающийся комплексом негативных явлений, требует разработки и внедрения научно-обоснованных мероприятий, направленных на решение проблем в области охраны здоровья населения и безопасности среды обитания. В этих условиях деятельность государственной санитарно-эпидемиологической службы как ведущего звена обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения страны приобретает особую значимость. Ее развитие и совершенствование является важнейшим условием охраны здоровья населения страны (Г.Г. Онищенко, 2007).

Как отмечается в работах исследователей, объективная оценка влияния среды обитания с комплексом вредных факторов техногенного происхождения, вследствие активного процесса урбанизации, глобальных загрязнений природной среды и экологических катастроф, ввоза на территорию России радиоактивных и отравляющих веществ, завоза инфекционных заболеваний, является наиболее сложной проблемой, решение которой возможно только при проведении комплекса лабораторных исследований (E.H. Беляев, 1996, А.И. Потапов, 19962007, Г.Г. Онищенко 1997-2007, Л.Г. Подунова, 2000, И.В. Брагина, 2008 и др.).

Административная реформа повлекла за собой организационную перестройку системы государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Расширились функции вновь образованной Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, создана новая структура органов и учреждений.

Важной задачей, отраженной в законодательных и нормативно-правовых документах, явилось коренное улучшение координации и взаимодействия всех структурных элементов единой федеральной централизованной системы государственного санитарно-эпидемиологического надзора в решении вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и защиты прав потребителей. В связи с этим, весьма актуальной является проблема деятельности одного из элементов этой системы - федерального государственного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии» (ФГУЗ), основной задачей которого является лабораторное обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Современные условия требуют совершенствования существующих, разработки и внедрения новых правовых, экономических и организационных под-

ходов, включая оптимизацию структуры и кадрового состава органов и организаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Концепция развития Федеральной службы на 20072008 гг. и на период до 2010 г.). Этим и определяется актуальность настоящего исследования.

В практической деятельности учреждений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека результаты лабораторного контроля являются ведущим элементом в обосновании предложений по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в выявлении причинно-следственных связей в изменении состояния здоровья под влиянием неблагоприятных факторов среды обитания и, наконец, основным доказательством в практике выявления, предупреждения и пресечения санитарных правонарушений, включая применение мер административного воздействия, в том числе в сфере защиты прав потребителей (А.Х. Агиров, 1997, Л.Г. Подунова, 1999, Всероссийский семинар-совещание, 2000 и др.).

Сложность ситуации усугубляется тем, что государственная санэпид-служба переживает последствия социально-экономических преобразований и вынуждена функционировать в условиях ограничения финансовых, материальных и других ресурсов. Данное положение, предъявляя повышенные требования к организации деятельности государственной санитарно-эпидемиологической службы, определяет необходимость поиска возможных направлений повышения эффективности и результативности ее деятельности по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее лабораторного обеспечения при помощи бюджетирования, ориентированного на результат, с целью создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Каждый регион имеет свои особенности и отличия в уровне здоровья населения, а также в финансовых возможностях реализации направлений обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Все большая самостоятельность органов власти и других управленческих структур субъекта РФ в решении социально-экономических и административных вопросов по распоряжению значительных финансовых и материальных ресурсов позволяет им с учетом реальной санитарно-эпидемиологической обстановки проводить активную региональную политику в сфере здравоохранения, одним из составляющих которой является система лабораторного обеспечения.

Расширение хозяйственной самостоятельности медицинских организаций является насущной, основополагающей проблемой Российского здравоохра-

нения. В условиях развивающихся в стране рыночных отношений, в которых для производителей услуг главным становиться качественная работа, основанная на экономической эффективности производства и материальной заинтересованности работников, продолжать использовать в управлении лишь административные методы становиться невозможным (А.И. Вялков, 2002, А.Л. Линденбратен, 2005, Е.А. Маслова, 2007).

Предпринятый анализ литературных данных, результатов научных исследований и нормотворческой деятельности, изучение опыта работы созданных учреждений госсанэпидслужбы свидетельствует о том, что проблемы комплексного освещения совершенствования системы управления, рационализации организационно-функциональной деятельности, оценки ее эффективности, в первую очередь лабораторного обеспечения недостаточно освещены, что и определило необходимость поиска и проведения настоящего научного исследования в рамках реализации Федерального Закона «О санитарно-гигиеническом благополучии населения» от 30.03.99 г. №52-ФЗ, Концепции развития Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на 2007-2008 годы и на период до 2010 года и Концепции организации и развития лабораторного обеспечения в системе осуществления государственного санитарного надзора в Липецкой области на период 2006-2008 годы.

Целью настоящего исследования является научное обоснование направлений деятельности ФГУЗ в условиях развития бюджетного процесса в Российской Федерации на примере ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области».

Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:

1. Провести ретроспективный анализ становления и развития системы лабораторного контроля на различных этапах деятельности госсанэпидслужбы РФ и региональном уровне.

2. Разработать методику социально-гигиенической оценки деятельности лабораторного персонала и структурных подразделений ФГУЗ и стандарта лабораторного обеспечения.

3. Разработать и внедрить организационно-функциональную модель деятельности лабораторных подразделений ФГУЗ на современном этапе.

4. Разработать Концепцию организации и развития лабораторного обеспечения и его технологии в системе осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора и надзора в сфере защиты прав потребителей на региональном уровне.

5. Выявить особенности применения принципов управления по результатам деятельности ФГУЗ, определить и оценить комплекс мероприятий направленных на снижение экономического риска при переходе его на бюджетирование, ориентированное на результат (БОР).

6. Представить анализ экономической эффективности деятельности ФГУЗ при переходе на БОР.

Научная новизна и теоретическая значимость

Впервые на основе системного анализа с учетом ретроспективных и исторических аспектов осуществлена комплексная оценка организационно-функциональных, методических и управленческих основ деятельности лабораторных подразделений государственной санитарно-эпидемиологической службы Липецкой области.

Впервые разработана методика социально-гигиенического исследования деятельности лабораторных подразделений и специалистов с использованием социологического метода и хронометража рабочего времени и разработан стандарт деятельности.

Показаны основные технологии и направления оптимизации методологии санитарно-гигиенических, токсикологических и микробиологических исследований объектов окружающей среды в обеспечении государственного санитарно-эпидемиологического надзора и проведении социально-гигиенического мониторинга.

В условиях рыночных механизмов хозяйствования научно обоснованы и апробированы концептуальные подходы усовершенствования системы организации лабораторной деятельности в лабораторных подразделениях ФГУЗ на основе разработанной Концепции организации и развития лабораторного обеспечения в системе осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора и надзора в сфере защиты прав потребителей на региональном уровне и определена эффективность деятельности лабораторных подразделений ФГУЗ.

Разработан алгоритм экономического обеспечения ФГУЗ и дана оценка приоритетным направлениям организации ФГУЗ при помощи бюджетирования, ориентированного на результат, с целью создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с направлениями государственной политики.

Разработан, утвержден и внедрен пакет нормативно-методических документов на региональном уровне по совершенствованию лабораторного дела и снижению экономического риска при переходе на БОР.

Практическая значимость работы

Выполненное исследование позволило на основе изучения становления и развития системы лабораторного контроля на различных этапах деятельности госсанэпидслужбы РФ и региональном уровне разработать основные направления оптимизации системы организации лабораторной деятельности с учетом основных требований нормативных документов, действующих на территории Российской Федерации, для обеспечения химической и биологической безопасности различных объектов надзора.

Внедрены в практику ФГУЗ и Управления Роспотребнадзора лабораторные стандарты, определяющие требования к номенклатуре и объему лаборатор-но-инструментальных исследований в зависимости от вида и мощности объекта при осуществлении государственного санитарно-эпидемиоло-гического надзора и проведении социально-гигиенического мониторинга.

Результаты исследования способствовали определению приоритетных направлений организации ФГУЗ в новых экономических условиях и разработке комплекса мероприятий, направленных на снижение риска при переходе учреждений на БОР.

Материалы диссертационной работы получили внедрение в следующих нормативных, методических, информационных документах, учебно-методических пособях регионального значения:

• ежегодные государственные доклады «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Липецкой области» за 2005-2009 годы;

• Методические указания «Номенклатура и объем лабораторно-инструментальных исследований факторов среды обитания при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора и проведении социально-гигиенического мониторинга» МУ 2/3.003-05. - 2005. - 49 е.;

• Методические рекомендации «Нормы времени на выполнение основных видов деятельности Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Липецкой области и ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области» МР 5.1.005-06. -2006.-127 е.;

• Концепция организации и развития лабораторного обеспечения в системе осуществления государственного санитарного надзора в Липецкой области на период 2006-2008 годы. Утверждена Главным государственным санитарным врачом по Липецкой области 12 января 2006 г.;

• Учебное пособие «Положение о процедуре работы с объектами испытаний». - 2007. - 33 е.;

• Методические указания «Правила отбора и доставки проб объектов внешней среды, пищевой продукции, промышленной группы товаров, материалов для лабораторных исследований» МУ 2/3.004-07. - 2007. - 88 е.;

• Дополнение к методическим указаниям МУ 2/3.004-07 «Правила отбора и доставки проб объектов внешней среды, пищевой продукции, промышленной группы товаров, материалов для лабораторных исследований». — 2007. -4 с.;

• Методические указания «Порядок проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы при отводе земельного участка под строительство (реконструкцию) объектов различного назначения» МУ 2.1.1.001-08. - 2008. -16 с.;

• Методические указания «Изменения и дополнения 2 к МУ 2/3.004-07 «Правила отбора и доставки проб объектов внешней среды, пищевой продукции, промышленной группы товаров, материалов для лабораторных испытаний» МУ 4.4.004-08. - 2008. - 20 е.;

• Изменения и дополнения 3 к методическим указаниям МУ 2/3.004-07 « Правила отбора и доставки проб объектов внешней среды, пищевой продукции, промышленной группы товаров, материалов для лабораторных исследований » МУ 4.4.004-08. - 2008. - 35 е.;

• Концепция организации и развития лабораторного обеспечения в системе осуществления государственного санитарного надзора в Липецкой области на период 2009-2011 годы. Утверждена Главным государственным санитарным врачом по Липецкой области 05 декабря 2008 г.

Результаты проведенных исследований используются в учебном процессе на кафедре гигиены и эпидемиологии с основами лабораторного дела ФПК Санкт-Петербургской государственной медицинской академии им. И.И. Мечникова.

Апробация результатов исследований

Материалы исследований доложены и обсуждены: на межрегиональных научно-практических конференциях «Научные подходы к решению региональных гигиенических проблем сохранения здоровья человека» (Липецк, 2005), «Региональные гигиенические проблемы сохранения здоровья населения» (Липецк, 2007), «Состояние здоровья населения Центрального Федерального округа. Актуальные проблемы онкологии»» (Липецк, 2008), «Региональные проблемы качества воды и сохранения здоровья населения» (Липецк, 2009), научно-практическом конгрессе IV Всероссийского форума «Здоровье нации - основа процветания России» (Москва, 2008), на заседаниях общества гигиенистов и санитарных врачей Липецкой области (2005, 2006), коллегиях Управления Рос-

6

потребндцзора по Липецкой области и ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области» (2005-2009).

По теме диссертационного исследования опубликовано 9 научных работ, в т.ч. 2 статьи в периодических изданиях, включенных в перечень ВАК РФ.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Основные направления оптимизации системы организации лабораторной деятельности территориальных ФГУЗ для лабораторного обеспечения объектов надзора.

2. Функционально-организационная модель и система показателей стандартов деятельности специалистов ФГУЗ и учреждения в целом.

3. Оценка эффективности деятельности лабораторных подразделений ФГУЗ в обеспечении государственного санитарно-эпидемиологического надзора и проведении социально-гигиенического мониторинга.

4. Концепция организации и развития лабораторного обеспечения в системе осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора и надзора в сфере защиты прав потребителей на региональном уровне и ее технология, как неотъемлемая процедура для совершенствования лабораторного контроля при проведении исследований (испытаний) объектов среды обитания, продукции, материалов и т.д.

5. Алгоритм экономического обеспечения и приоритетные направления организации ФГУЗ при помощи бюджетирования, ориентированного на результат, с целью создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с направлениями государственной политики и снижения экономического риска при переходе учреждений на БОР.

Объем и структура диссертации

Диссертация изложена на 349 страницах машинописного текста, состоит из введения, аналитического обзора литературы, главы, посвященной направлениям, объектам, объемам и методам исследований, 4 глав собственных исследований, заключения, выводов, практических рекомендаций, списка литературы и приложений. Работа проиллюстрирована 24 рисунками и 69 таблицами. Библиографический указатель литературы содержит 307 источников, в том числе 13 зарубежных авторов.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении отражены актуальность темы исследования, цель, задачи, обоснование научной новизны и научно-практической значимости, данные

об апробации и внедрении в практику полученных результатов, основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе представлен анализ отечественной литературы и нормативно-правовой базы становления и динамики лабораторного контроля, проводимого с целью обеспечения санитарной безопасности объектов окружающей среды для здоровья человека как неотъемлемой части обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия Российской Федерации.

Во второй главе представлены материал и методы исследований.

Предметом и объектом исследования явились организационные аспекты и деятельность госсанэпидслужбы Липецкой области до и после реформирования (2005), а также деятельность лабораторных подразделений ФГУЗ, которые по структуре, уровню исследований и объему выполняемых работ представляют собой практический и методический комплекс по контролю различных факторов риска, являющийся основой для принятия организационно-управленческих решений для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия среды обитания и здоровья населения.

Базы проведения научного исследования: ГОУ ВПО «Российский государственный медицинский университет Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию», ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области».

Сроки проведения исследования: 2005-2009 гг.

Для решения поставленных задач была разработана программа исследования (табл. 1). Исследования выполнялись по следующим направлениям: санитарно-гигиеническое, санитарно-эпидемиологическое и организационно-методическое. Применялся комплекс современных методов исследования: аналитический, социологический, хронометражный, гигиенический, анализ статистической учетной и отчетной документации, а также методы статистической обработки и анализа - расчет обобщающих показателей, оценка достоверности результатов.

Проводимое исследование включало следующие этапы:

I этап: сбор и анализ исторических и теоретических аспектов деятельности учреждений Роспотребнадзора осуществлен на основе сравнительного анализа научных публикаций, нормативных правовых документов и законодательных актов (федеральные законы, постановления и решения Правительства Российской Федерации, приказы Госкомсанэпиднадзора, Минздрава России и Федеральной службы по надзору в сфере зашиты прав потребителей и благополучия человека и др.).

Таблица 1.

Программа исследования

Этапы исследования Единица наблюдения, объем Источники информации и материалы Методы

I Литературный источник- 307, в .т. Федеральный закон - 23 Подзаконный акт - 28 Отечественные и зарубежные источники, данные о законодательной и нормативно-правовой базе госсанэпидслужбы Аналитический

11 Учетная и отчетная документация структурные подразделения - 35 сотрудники ФГУЗ и филиалов - 304 хрономегражные карты карты аттестации рабочих мест-477 Отчеты о работе за год, ф. 18, данные о кадрах - отчеты о кадрах (ф.17, 19,47 за 2000-2008гг.), анкеты специалистов, хрономегражные карты, карты аттестации рабочих мест Аналитический Гигиенический Социологический Хрономегражный Статистический Выкипировка из официальной документации

III Учетная и отчетная документация лабораторные подразделения - 16 сотрудники ФГУЗ и филиалов - 304 Концепция лабораторной службы, область аккредитации ИЛЦ Отчеты лабораторий по исследованиям, объектам, видам и методам контроля за 2000-2008 гг.: фЛ-санэпид, ф.6-05-санэпид, ф.2-06 (2006, 2007, 2008 гг.); ф.4-06 (2006-2008 гг.); ф.26 (2007- 2008гг.) компьютерная программа «АРМ ОДС», Концепция лабораторной службы, область аккредитации ИЛЦ Гигиенический Эпидемиологический Статистический Математический

IV ВЦП-9 ( направления - 35 ) учетная и отчетная документация структурные подразделения - 35 сотрудники ФГУЗ и филиалов - 304 Отчеты о финансовой деятельности, компьютерная программа «АРМ ОДС», ф. 11-07 БОР, ф.11-08 БОР Аналитический Статистический Экономический Математический

Проводимое исследование включало следующие этапы:

I этап: сбор и анализ исторических и теоретических аспектов деятельности учреждений Роспотребнадзора осуществлен на основе сравнительного анализа научных публикаций, нормативных правовых документов и законодательных актов (федеральные законы, постановления и решения Правительства Российской Федерации, приказы Госкомсанэпиднадзора, Минздрава России и Федеральной службы по надзору в сфере зашиты прав потребителей и благополучия человека и др.).

II этап: оценка и анализ становления лабораторного обеспечения государственной санитарно-эпидемиологической службы Липецкой области. Изучение проблем организации и функционирования ФГУЗ в условиях проведения реформ для обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора, биологической безопасности и проведении социально-гигиенического мониторинга, принятия управленческих решений по обоснованию и уточнению функций и форм деятельности лабораторных подразделений.

Особенностью методологии исследования явилось использование специально разработанных анкет, метода хрономегражного исследования при определении фактических затрат и структуры рабочего времени и карт аттестации рабочих мест лабораторных подразделений ФГУЗ.

III этап: оценка эффективности лабораторного контроля по данным статистической обработки показателей государственной и отраслевой статистической отчетности, Федерального и регионального информационных фондов СГМ по Липецкой области за 2000-2008 гг. до и после реформирования. Проанализирована деятельность лабораторных подразделений ФГУЗ по объемам и номенклатуре проводимых ими исследований, измерений и применяемых методов. На основе детального изучения области аккредитации ИЛЦ ФГУЗ, ее изменений в динамике, методов, внедренных в ИЛЦ и анализа плана внедрения Концепции организации и развития лабораторного обеспечения в системе осуществления государственного санитарного надзора в Липецкой области проведена оценка эффективности внедрения Концепции лабораторной службы.

IV этап: посвящен разработке предложений по оптимизации организационной модели ФГУЗ при помощи бюджетирования, ориентированного на результат, с целью создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии в приоритетами государственной политики и снижения экономического риска при переходе учреждений на БОР.

Объем и качественная репрезентативность выборок рассчитана по формулам с известной генеральной совокупностью и обеспечивает достоверность полученных результатов. Формирование таблиц, статистическая разработка данных и редактирование проведены с использованием персонального компьютера «Pentium», универсальных прикладных компьютерных программ Excel 2003 и Statistika 5.0 (Лицензионная версия Stat Soft - Россия).

Третья глава содержит проведенные исследования, свидетельствующие об организационном, методическом и практическом опыте работы по оптимизации организационной структуры лабораторного звена государственной санитарно-эпидемиологической службы Липецкой области.

Результаты научного обоснования системы управления деятельностью государственной санитарно-эпидемиологической службы Липецкой области, полученные в ходе разработки и внедрения реальных организационных моделей планирования в современных условиях их функционирования, свидетельствуют о создании рациональной системы управления и взаимодействия двух юридических лиц - Управления Роспотребнадзора и ФГУЗ, направленной на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Система планирования государственной санитарно-эпидемиологической службы Липецкой области прошла ряд этапов развитии и определила, на сегодняшний момент, оптимальное распределение обязанностей между специалистами Управления Роспотребнадзора (территориальных отделов) и ФГУЗ (филиалов ФГУЗ) по выполнению каждого вида деятельности.

Развитие системы лабораторного обеспечения в условиях рыночных отношений потребовало научной проработки перспектив его организационного построения, изменение управления, принятия решений по обоснованию и уточнению функций и форм деятельности лабораторных подразделений современной государственной санитарно-эпидемиологической службы.

Разработаны методические указания «Номенклатура и объем лаборатор-но-инструментальных исследований факторов среды обитания при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора и проведении социально-гигиенического мониторинга», введенные в действие на территории области 09.11.2005 г.

Данным документом были определены минимальные требования к номенклатуре и объему лабораторно-инструментальных исследований в зависимости от вида и мощности объекта при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора и проведении социально-гигиенического мониторинга (лабораторный стандарт).

Лабораторным стандартом определена номенклатура и объем исследований при осуществлении плановых мероприятий по контролю на объектах надзора (в ходе одной плановой проверки).

Лабораторный стандарт при проведении социально-гигиенического мониторинга рассчитан на выполнение указанного количества исследований в течение года на всей территории области. Периодичность и контрольные точки отбора проб (измерений) определяются в зависимости от факторов среды, динамики их изменения и должны обеспечивать статистически достоверную информацию.

При осуществлении внеплановых мероприятий по контролю номенклатура исследований зависит от поставленной цели проверки.

Таким образом, методические указания «Номенклатура и объем лабораторно-инструментальных исследований факторов среды обитания при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора и проведении социально-гигиенического мониторинга» привели к систематизации и стандартизации объемов и номенклатуры проводимых исследований и способствовали оптимизации лабораторного контроля ведущих загрязнителей для це-

лей социально-гигиенического мониторинга и осуществления мероприятий по надзору.

С целью оценки условий и режима работы специалистов ФГУЗ, трудовых затрат при различных видах деятельности были разработаны анкеты, которые содержали вопросы по следующим направлениям: характер выполняемой работы, оценка условий работы, оценка нормативной нагрузки и ее соответствие современным требованиям, оценка самочувствия во время работы и после нее, оценка профессиональной квалификации и необходимость ее повышения, проблемы и недостатки, с которыми сталкиваются эксперты во время проведения своих исследований, оценка работы руководителя подразделения.

Одним из важных объективных показателей эффективного использования методов исследования является оценка реальных (фактических) затрат рабочего времени в процессе выполнения работы.

Метод хронометражного исследования использовался при определении фактических затрат и структуры затрат рабочего времени, нормативных показателей нагрузки врачебного и среднего медицинского персонала в структурных подразделениях ФГУЗ.

Длительность проведения хронометражных наблюдений по одному специалисту составляла, как правило, 5-7 дней, так как за этот период времени в выборку вошли все основные виды деятельности, осуществляемых в течение года (М.И. Виноградов, 1969, Н.Ф. Измеров, Х.-Г. Хойблайн, 1985, Г.П. Ивлева, 2007 и др.).

По данным хронометражных исследований составлялись хроноряды каждого элемента операции. Средняя (нормативная) продолжительность выполнения каждого элемента, выводимая из хроноряда, определялась по формуле: 1ср= 2л/п, (1), где Ц - средняя продолжительность выполнения одного элемента исследования, - сумма всех величин продолжительности выполнения элементов для данного хроноряда, п - число наблюдений.

На основе проведенного анализа структуры затрат рабочего времени была разработана методика по нормированию профессиональной деятельности специалистов ФГУЗ. При этом использовались следующие виды нормирования: нормирование времени, нормирование нагрузки (выработки). Основополагающим показателем являются нормы времени. Они служат базой для расчета других нормативных показателей: расчетных норм нагрузки.

Итогом проведенной работы явились Методические рекомендации МР 5.1.005-06 «Нормы времени на выполнение основных видов деятельности Управления Роспотребнадзора по Липецкой области и ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области», введенные в действие 17 октября 2006 г.,

12

которые нашли отражение в Методических рекомендациях «Примерные нормативы деятельности органов и организаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в условиях бюджетирования, ориентированного на результат», утвержденные приказом Роспот-ребнадзора от 16.07.2007 г. № 220.

На основе статистической обработки и экспертных оценок впервые был создан стандарт нормативов деятельности в целом для Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

С целью информационно-аналитического обеспечения деятельности Службы в условиях БОР разработана компьютерная программа «Автоматизированное рабочее место «Оценка деятельности специалиста и контроль реализации ведомственных целевых программ» («АРМ ОДС»).

Программа «АРМ ОДС» позволяет объективно оценивать фактические затраты времени специалистов и их соответствие рекомендуемым нормативам; индивидуальный вклад каждого специалиста в получение непосредственных результатов деятельности и работу структурных подразделений, филиалов и ФГУЗ в целом и отражает структуру'затрат рабочего времени по видам деятельности.

Глава четвертая. Результаты ретроспективного анализа функционирования лабораторного контроля госсанэпидслужбы Липецкой области отражают создание многопрофильной сети лабораторных подразделений с широким спектром исследований, способной обеспечить объективную, своевременную и полную информацию для адекватной оценки среды обитания и степени ее возможного влияния на здоровье населения конкретной территории.

При исследовании деятельности лабораторных подразделений санитарно-гигиенического профиля обращает на себя внимание то, что одновременно с ростом объема исследований изменилась их структура и качество в сторону увеличения доли более сложных и совершенных исследований. Так количество исследований с применением физико-химических методов возросло в 2008 г. по сравнению с 2002 г. в 4,1 раза (с 19 % до 67 %) (рис.1,2, табл.2.).

Структура методов и технология санитарно-гигиенических исследований включает: фотометрический; различные хроматографические методы (газовая, высокоэффективная жидкостная, тонкослойная), масс-спектрометрию (хромато-масс-спектрометрия); атомно-абсорбционный метод; различные электрохимические методы (инверсионная вольтамперометрия, полярография, потенциомег-рия, ионометрия); флюориметрический, а также токсикологические, в том числе альтернативные.

КЭиссго исследований ^Л иет.___~—• ЛюкйпцЯ (ф/х ъкг )

Рис. 1. Количество санитарно-гигиенических исследований, выполненных физико-химическими методами исследования в 2000-2008 гг.

япзм|И>-п6са}>йШ[ОмиыЯ

Рис.2. Структура физико-химических методов исследования в 2008 г.

Таблица 2.

Количество токсикологических исследований по объектам за период 2000-2008 гг.

Год Продукты питания (исследования) Товары промышленной группы (исследовании) Почва (исследования)

абс. % абс % абс %

2000 952 72.3 232 22,7 - -

2001 1013 75,3 303 24,7 - -

2002 1434 53,4 134 16,2 7 0,4

2003 1264 80.0 226 ш 14 0,9

2004 1169 65,0 339 ¡я,« 53 2,9

2005 1151 50.8 1001 44,2 ИЗ 5,0

2006 1674 50,0 1503 44,5 192 5.5

2007 1874 51,6 1628 45.0 129 3,5

2008 1927 62,7 1036 33,7 111 3,6

РостУсн и желне к 2000 г. (АЛЧ ПОМ [11,1 к 2002 г.) На сколько + 975 - + 804 - + 101 -

Во сколько 2 - 4,5 - 15,9 -

За последние годы сложилась устойчивая тенденция возрастания удельного веса химических исследований объектов внешней среды (воды, почвы и воздуха) в общей структуре санитарно-гигиенических исследований (с 55% в 2004 г. до 67,5% в 2008 г). На протяжении ряда лег первое место в общей структуре санитарно-гигиенических исследований занимает вода {40 %) (рис. 3.)

Прочно

пищвпые продукты

31%

Вода

40%

Воздух рабочей зоны и закрытых помещений 1 в%

Атмосферный аотд/х

8%

Г и с. 3. Структура санитарно-гигиенических исследований по исследуемым объектам (2008 г.)

Лабораторные подразделения санитарно-гигиенического профиля выполняют значительные объемы и широкую номенклатуру исследований, необходимых для обеспечения надзорных мероприятий Рос потреби адзора, выявления причинно-следственных связей влияния среды обитания на здоровье и принятия необходимых решений.

Наметившаяся положительная тенденция к увеличению количества образцов, являющихся объектами лабораторного контроля, с целью государственного санитарно-эпидемиологической^ надзора, по сравнению с 2005 г. (35.8% образцов, 37 % исследований), сохранилась в 2008 г. (43,9 % образцов, 45 % ис-сл едой а ний).

Проведенные исследования обеспечения деятельности Управления Рос-потреб) ¡ад зора по Липецкой области выявили, что контроль потенциально опасных физических факторов неионизирующей природы осуществляется практически на всех видах предприятий на рабочих местах, на территории вокруг промышленных объектов, объектов транспорта и территории населенных мест; в жилых и общественных зданиях, в т.ч. е учебных заведениях и лечебно-профилактических учреждениях. Отмечено увеличение исследований физических факторов, что свидетельствуют о повышении их востребованности, следовательно, и о возрастании гигиенической значимости физических факторов неионизирующей природы (рис, 4,).

Рис. 4, Динамика общего числа объектов - источников физических факторов ие-ионизирующей природы, находящихся иа контроле за период 2000-2008 гг.

Освоение мобильной станции-лаборатории радиомониторинга «АРГУ-МЕНТ-И» и программы «Сталкер» позволило провести картографирование городской среды, с составлением карт электромагнитного и шумового загрязнения территории г. Липецка, что нашло отражение в первом выпуске «Атласа электромагнитной и акустической обстановки г. Липецка» под редакцией академика РАМН, профессора Г.Г. Олищеико.

На территории Липецкой области проводится социально-гигиенический мониторинг за объектами окружающей среды по показателям радиационной безопасности, оценка облучения населения от всех видов ионизирующего излучения.

Проведенные сравнительные исследования в области микробиологического контроля позволяют показать, что в практике микробиологических исследований широко применяются современные высокочувствительные методы лабораторных исследований. Внедрены ПЦР-исследования с целью обнаружения ДНК, РНК 45 возбудителей. Методом ПЦР проводятся исследования как объектов окружающей среды, так и для диагностики инфекционных заболеваний II-1У групп патогенное™ и к 2008 г. этот метод внедрили в практику все микробиологические лаборатории головного ФГУЗ, Объемы исследований молеку-лярно-генетически ми методами на особо опасные и приро дно-очаговые инфекции возросли в 21 раз к уровню 2000 г. Количество молекулярно-биологических исследований, выполняемых на базе вирусологической лаборатории возросло по сравнению с 2000 г. в 15 раз. Материал из внешней среды и клинический материал исследуется методом ИФА по 30 показателям (табл. 3.).

I I

Таблица 3.

Структура исследований, проведенных микробиологическими лабораториями

в 2000-2008 гг.

Годы Число исследований всего В том числе

бактериологические санитарно-бактериологические серологические молекулярно-генетические

абс. УД-вес, % абс. УД- вес, % абс. УД-вес, % абс. УД-вес, %

2000 764593 263474 34,4 466264 60,9 34855 4,5 2216 0,2

2001 738116 252176 34,1 445855 60,4 36546 5,0 3539 0,5

2002 651757 229006 35,1 393670 60,4 27108 4,2 1073 0,3

2003 665373 227782 34,2 409063 60,3 26526 4,2 2002 0,3

2004 692617 221707 32,0 446611 64,5 22108 3,3 2191 0,32

2005 574363 167234 29,1 386397 67,3 18422 3,2 2310 0,4

2006 547707 154181 28,2 380261 69,4 11937 2,2 1328 0,2

2007 522990 144911 27,7 361941 69,2 14670 2,8 1468 0,3

2008 507191 138227 27,3 352426 69,5 14425 2,8 2113 0,4

Отмечается сохранение многолетней динамики бактериологических исследований в структуре всех микробиологических исследований (в течение 2000-2008 гг. более 75 %, 2008 г. - 79,7 %, среднероссийский показатель за 2007 г. - 75,8 %). Доля бактериологических исследований на особо опасные и природно-очаговые инфекции составила 2,5 % (средний по РФ в 2007 г. -1,2 %), вирусологических - 3,6 %, паразитологических - 13,8 %.

ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области» активно сотрудничает с Региональным центром по мониторингу за возбудителями инфекционных и паразитарных болезней Н-ГУ групп патогенности в ЦФО - участвует в проведении межлабораторных сличительных испытаний по внешнему контролю качества работы микробиологических лабораторий, отправляет на реидентификацию патогенные культуры микроорганизмов, выделенные из клинического материала и из объектов внешней среды. Верификация культур составила 100 %, что в должной степени характеризует профессиональную компетентность специалистов.

В главе пятой представлены результаты исследования по внедрению и реализации Концепции организации и развития лабораторного обеспечения в системе осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора и надзора в сфере защиты прав потребителей на региональном уровне .

К важнейшим направлениям организации лабораторного дела может быть отнесена централизация исследований (измерений), укрупнение сети лабораторий службы, создание межрайонных лабораторных центров.

За 2006-2008 гг. внедрено 77 новых методов выполнения исследований, что позволило расширить номенклатуру лабораторных исследований на 91 ингредиент. Удельный вес внедрения новых методик и методов лабораторных исследований от числа запланированных увеличился со 100 % в 2006 г. до 174 % в 2008 г.

Произошло изменение структуры физико-химических и микробиологических методов исследования, связанное с широким внедрением в практику лабораторий сложных современных методов, таких как: атомно-абсорбционная спектрометрия, газовая и высоко-эффективная жидкостная хроматография, хро-мато-масс-спектрометрия, исследования на основе ДНК-технологий и др.

Лабораторный контроль проводится по широкому спектру объектов: продукция бытового назначения; товары промышленной группы; детские игрушки; продукты; продовольственное сырье; изделия, контактирующие с пищевыми продуктами; парфюмерно-косметические средства; природные и производственные среды (почва, вода, воздух и др.); объекты внутрибольничной среды; клинический материал из разных биотопов.

Сложившееся в настоящее время социально-экономическое положение диктует необходимость внедрения экономически обоснованных интенсивных методов и ресурсосберегающих технологий в лабораторной сети.

Значительные перспективы для увеличения объема деятельности ФГУЗ и, в первую очередь по расширению номенклатуры и объемов лабораторно-инструментальных исследований для обеспечения санитарно-эпидемиологического надзора представляет программа социально-экономического развития Липецкой области на 2009-2012 гг., согласно которой в регионе предполагается дальнейшее развитие 6 особых экономических зон, в том числе 1 - федерального значения.

Ключевым вопросом, решение которого должно предшествовать дальнейшему реформированию лабораторной службы в Липецкой области, является реализация принципиально новой, обоснованной и четкой концепции ее дальнейшего развития, которая позволит не только решить проблемы собственной экономической устойчивости ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области» в современных условиях и повышения конкурентоспособности исследований, осуществляемых учреждением, но и вывести работу лабораторных центров на качественно новый уровень, соответствующий стандартам развитых стран.

В шестой главе представлен опыт внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в Российской Федерации, других странах и разработан-

ный и внедренный в государственной санитарно-эпидемиологической службе Липецкой области.

На территории области, на основе поэтапной проработки и внедрения в деятельность Службы основополагающих документов, которые легли в основу бюджетного планирования на конечный результат, закончена разработка ведомственных целевых программ и сегодня проводится их дальнейшее совершенствование.

Численность работников, непосредственно участвующих в реализации ведомственных целевых программ - 340. В их структуре:

- 71 сотрудник (20,9%) - санитарные врачи и помощники санитарных врачей;

- 43 сотрудника (12,6 %) - врачи эпидемиологи и их помощники;

-192 сотрудника (56,5 %) - работники лабораторий;

-34 (10%)-прочие.

Для успешного решения задач, стоящих перед ФГУЗ, были разработаны ведомственные целевые программы, произведены расчеты трудозатрат на их реализацию, исходя из нормативов затрат времени на каждую единицу деятельности, а также фактической численности сотрудников, участвующих в реализации программ.

Наибольший удельный вес среди всех ВЦП (42,6 %) занимает программа «Гигиена и здоровье» (трудозатраты 237 918 часов, что соответствует занятости 147 сотрудников).

В том числе затраты времени на организацию и проведение лабораторно-инструментальных исследований в целях обеспечения надзорных мероприятий Управления Роспотребнадзора составляют 223 021 часов или 93,7 % от трудозатрат программы.

Трудозатраты по программе «Защита прав потребителей» составляют 18 597 часов в год, ее реализация потребует участия 11 сотрудников. В том числе 17 828 часов (95,9 %) занимает организация и проведение лабораторно-инструментальных исследований по обеспечению надзорных мероприятий.

Исходя из ориентировочного количества обследований объектов - 10 900 и числа помощников санитарных врачей и эпидемиологов 84, нагрузка на 1 помощника санитарного врача и эпидемиолога по отбору проб, проведению инструментальных измерений составит 130 объектов в год.

С учетом оформления протоколов лабораторных и инструментальных исследований, отбора проб с целью ведения соцгигмониторинга (в среднем 50 выходов и выездов на объекты) полностью обеспечивается загруженность помощников в течение рабочего дня.

Имеющиеся 24 ставки санитарных врачей обеспечиваются бюджетной деятельностью, которая включает в себя: организацию лабораторно-инструментальных исследований, подготовку экспертных заключений по их результатам, работу в системе социально-гигиенического мониторинга, участие в подготовке государственных докладов, информационно-аналитическую деятельность.

Проведенное исследование показало, что одним из основных как по значимости, так и по трудозатратам видом деятельности ФГУЗ является лабора-торно-инструментальное обеспечение Управления Роспотребнадзора при проведении надзорных мероприятий и осуществлении социально-гигиенического мониторинга.

Проведен анализ мероприятий ФГУЗ по оценке существующих рисков при переходе учреждений на БОР.

Описана экономическая составляющая эффективности проводимых мероприятий. Создание ФГУЗ открыло широкие возможности не только в совершен* ствовании обеспечения надзорных мероприятий, но и совершенствовании финансово-хозяйственной деятельности учреждения.

Финансово-хозяйственными результатами деятельности учреждения являются такие показатели, как коэффициент финансовой устойчивости, коэффициент финансирования и т.д.

Анализ данных показывает, что ФГУЗ со времени создания (2005) добился значительных результатов своей деятельности.

Результаты проведенного исследования дают право составить заключение о финансово-хозяйственной деятельности ФГУЗ, которое можно охарактеризовать, как относительно устойчивое. Экономические риски, характеризующие переход учреждения на БОР, это повышение конкурентоспособности исследований, осуществляемых ФГУЗ.

Разработанные нами мероприятия по снижению рисков, позволили решить проблему собственной экономической устойчивости ФГУЗ:

• пересмотр в сторону уменьшения временных нормативов на оказываемые услуги и снижение накладных расходов путем уменьшения общих затрат;

• рациональное планирование, обеспечивающее необходимость и достаточность надзорных исследований;

• исключение дублирования проводимых исследований филиалами и головным учреждением;

• переоснащение ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области»;

• концентрация дорогостоящего лабораторного оборудования и специалистов в головном ФГУЗ;

• замена изношенного оборудования;

• создание в ФГУЗ структурных подразделений, осуществляющих поверку приборов и получение лицензии на данный вид деятельности как наиболее затратный;

• внедрение современных и инновационных технологий в результате переоснащения лабораторным оборудованием позволит исключить рутинные методы исследований, увеличить номенклатуру проводимых исследований, повысить экономическую устойчивость учреждения;

• оценка индивидуального вклада каждого работника, его четкой ориентации на конечный результат, участие специалистов в выполнении главной цели структурного подразделения и в целом учреждения.

В заключении представлено обобщение и обсуждение полученных результатов исследования и обоснования мероприятий по совершенствованию оптимизации деятельности ФГУЗ. Таким образом, для создания современной основы деятельности ФГУЗ в условиях преобразований и недостаточности бюджетного финансирования необходимо обеспечить:

развитие перспективных направлений исследований с учетом возрастающих потребностей государственного санитарно-эпидемиологического надзора;

- укрепление материально-технической базы лабораторий в рамках утвержденных ведомственных целевых программ Роспотребнадзора;

- совершенствование структуры лабораторных подразделений для обеспечения адекватности целям и задачам надзора.

ВЫВОДЫ

1. Анализ источников литературы и нормативно-правовой базы, регламентирующей дальнейшее развитие лабораторного обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, показало малочисленность научно-исследовательских работ по данному направлению работы и многообразие нововведений в законодательных и нормативно-правовых актах.

2. Сравнительный анализ целей и задач, основных направлений и функций учреждений до реформирования и в период реформирования выявил ряд особенностей и проблем, обусловивших необходимость оптимизации структуры, ресурсного обеспечения, уточнения направлений деятельности ФГУЗ.

Штатное расписание и основные объемы работ по обеспечению надзора переориентируются на проведение лабораторно-инструментальных исследований.

3. Разработанная методика социально-гигиенической оценки профессиональной деятельности, и как конечный результат проведенной работы компьютерная программа «Оценка деятельности специалистов и контроль реализации ведомственных целевых программ», позволила объективно оценить организацию деятельности ФГУЗ. Одним из основных как по значимости, так и по трудозатратам видом деятельности учреждения является лабораторный контроль. Организация и проведение лабораторно-инструментальных исследований в целях обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора составляют 93,7 % от трудозатрат ведомственной целевой программы «Гигиена и здоровье», 95,9 % всех трудозатрат программы «Защита прав потребителей».

4. Проведенные структурные, организационно-функциональные, кадровые и материально-технические изменения в системе лабораторного обеспечения деятельности санитарно-эпидемиологической службы Липецкой области позитивно повлияли на номенклатуру и качество лабораторной работы. Удельный вес сложных и совершенных исследований, выполняющих лабораторными подразделениями санитарно-гигиенического профиля, увеличился с 19 % (2002 г.) до 67 % (2008 г.). Объемы исследований молекулярно-генетическими методами на особо опасные и природно-очаговые инфекции возросли в 21 раз к уровню 2000 г. Количество молекулярно-биологических исследований, выполняемых на базе вирусологической лаборатории возросло по сравнению с 2000 г. в 15 раз.

5. Совершенствование сети и структуры лабораторного звена ФГУЗ в современных условиях финансирования предусматривает формирование многоуровневой модели его организационного построения, работающей с привлечением различных источников и форм финансирования и представляет собой динамичную модель управления, основной составляющей которой является система лабораторного обеспечения.

6. Концепция совершенствования лабораторного обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора и надзора в сфере защиты прав потребителей позволила оценить эффективность деятельности лабораторных подразделений. Удельный вес внедрения новых методик и методов лабораторных исследований, от числа запланированных увеличился со 100 % в 2006 г. до 174 % в 2008 г., расширена номенклатура лабораторных исследований на 91 ингредиент. Потребность Управления Роспотребнадзора в проведении лабораторных исследований при осуществлении надзорных мероприятий была обеспечена в 2006 г. на 97 %, в 2007-2008 гг. - на 100 %.

7. Разработанный алгоритм экономического обеспечения в условиях современного социально-экономического развития России позволяет оценить потенциал ФГУЗ и разработать подходы к решению проблемы собственной экономической устойчивости, повышения конкурентоспособности проводимых исследований.

8. Переход ФГУЗ на БОР в условиях экономической реформы открывает широкие возможности не только в совершенствовании обеспечения надзорных мероприятий, но и совершенствовании финансово-хозяйственной деятельности учреждения на уровне региона.

ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИ

1. С целью определения приоритетов лабораторной службы при вступлении России в ВТО необходима разработка Концепции организации и развития лабораторного обеспечения в системе осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора и надзора в сфере защиты прав потребителе в масштабе всей страны.

2. Целесообразно, в условиях рыночной экономики, для обеспечения здоровой конкуренции при ценообразовании создание унифицированных расчетных норм для лабораторий вне зависимости от ведомственной принадлежности.

3. Необходимо, при утверждении новых методов лабораторных исследований одновременно утверждать и нормы трудозатрат на их выполнение.

4. Учитывая, что в соответствии с приказом Роспотребнадзора от 5 декабря 2007 г. № 345 «О совершенствовании деятельности по эффективному расходованию бюджетных средств» органы и организации Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации с 1 января 2008 г. перешли на работу по ведомственным целевым программам, предполагающим программно-целевое планирование, целесообразно внести изменения в МУ 5.1.2031-05 «Планирование деятельности территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Алтайская Г.Б., Горина Г.В., Полякова М.Ф., Бондарев В.А. Об организации лабораторного производственного контроля // Региональные гигиенические проблемы сохранения здоровья населения. / Научные труды Федерального научного центра гигиены им. Ф.Ф. Эрисмана, выпуск 19. - Липецк, 2007. -С. 168-170.

2. Полякова М.Ф., Алтайская Г.Б., Мишина Т.И., Хропова M.JL, Говорухина C.B. Производственный лабораторный контроль качества воды // материалы XXI Межрегиональной НПК «Состояние здоровья населения Центрального Федерального округа. Актуальные проблемы онкологии». - Липецк, 2008. -С. 347-350.

3. Бондарев В.А., Полякова М.Ф. Об экономической устойчивости в деятельности ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области» в современных условиях // материалы научно-практических конгрессов IV Всероссийского форума «Здоровье нации - основа процветания России», Том 1, раздел «Санитарно-эпидемиологическое благополучие Российской Федерации» - M ,2008. - С. 23-24.

4. Бондарев В.А., Полякова М.Ф., Иноземцева Е.И., Сарафанов М.И. Опыт работы ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области» по лабораторному обеспечению Госсанэпиднадзора в условиях бюджетирования, ориентированного на результат // материалы научно-практических конгрессов IV Всероссийского форума «Здоровье нации - основа процветания России», Том 1, раздел «Санитарно-эпидемиологическое благополучие Российской Федерации» -М, 2008.-С. 24-26.

5. Полякова М.Ф. Лабораторные исследования по обеспечению государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Липецкой области // Здоровье населения и среда обитания, ЗНиСО. - М, 2008. - №10 (187).- С. 31-34.

6. Полякова М.Ф. К. вопросу о Концепции развития лабораторной службы ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области» // Здоровье населения и среда обитания, ЗНиСО. - М, 2009. - № 1 (190).- С. 5-8.

7. Бондарев В.А., Полякова М.Ф., Иноземцева Е.И., Коряк В.М. Лабораторный контроль качества питьевой воды в системе государственного санитарно-эпидемиологического надзора Липецкой области // Региональные проблемы качества воды и сохранения здоровья населения / Научные труды Федерального научного центра гигиены им. Ф.Ф. Эрисмана, выпуск 21. - Липецк, 2009. -С. 31-34.

8. Бондарев В.А., Нахичеванская Н.В., Полякова М.Ф., Юрьев Г.А. Системный подход к ведению социально-гигиенического мониторинга централизованного водоснабжения на основе оценки риска // Региональные проблемы качества воды и сохранения здоровья населения / Научные труды Федерального научного центра гигиены им. Ф.Ф. Эрисмана, выпуск 21. - Липецк, 2009. -С. 255-258.

9. Гордеева Н.В., Говорухина C.B., Полякова М.Ф. Практическое применение люминесцентного метода при контроле качества воды // Региональные проблемы качества воды и сохранения здоровья населения / Научные труды Федерального научного центра гигиены им. Ф.Ф. Эрисмана, выпуск 21. — Липецк, 2009. - С. 205-207.

СОКРАЩЕНИЯ

ФГУЗ - федеральное государственное учреждение здравоохранения

БОР - бюджетирование, на результат

ВЦП - ведомственные целевые программы

ИЛЦ - испытательный лабораторный центр

ПЦР - полимеразная цепная реакция

Подписано в печать 02.09.09г. Заказ № 127 Формат бумаги 60x84/16 Тираж 100 экз. Усл. печ. л.1.0 ООО «Полиграф-Л» 398001, Липецк, ул. Первомайская, 35

Актуальность проблемы

Современный этап социально-экономического развития России в условиях перехода государства к рыночной экономике, сопровождающийся комплексом негативных явлений, требует разработки и внедрения научно-обоснованных мероприятий, направленных на решение проблем в области охраны здоровья населения и безопасности среды обитания. В этих условиях деятельность государственной санитарно-эпидемиологической службы как ведущего звена обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения страны приобретает особую значимость. Ее развитие и совершенствование является важнейшим условием охраны здоровья населения страны (Г.Г. Онищенко, 2007).

Как отмечается в работах исследователей, объективная оценка влияния среды обитания с комплексом вредных факторов техногенного происхождения, вследствие активного процесса урбанизации, глобальных загрязнений природной среды и экологических катастроф, ввоза на территорию России радиоактивных и отравляющих веществ, завоза инфекционных заболеваний, является наиболее сложной проблемой, решение которой возможно только при проведении комплекса лабораторных исследований (Е.Н.Беляев, 1996, А.И.Потапов, 1996-2007, Г.Г. Онищенко 1997-2007, Л.Г. Подунова, 2000, И.В. Брагина, 2008 и др.).

Административная реформа повлекла за собой организационную перестройку системы государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Расширились функции вновь образованной Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, создана новая структура органов и учреждений.

Важной задачей, отраженной в законодательных и нормативно-правовых документах, явилось коренное улучшение координации и взаимодействия всех структурных элементов единой федеральной централизованной системы государственного санитарно-эпидемиологического надзора в решении вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия и защиты прав потребителей. В связи с этим, весьма актуальной является проблема деятельности одного из элементов этой системы - федерального государственного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии» (ФГУЗ), основной задачей которого является лабораторное обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Современные условия требуют совершенствования существующих, разработки и внедрения новых правовых, экономических и организационных подходов, включая оптимизацию структуры и кадрового состава органов и организаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее Федеральной службы) (Концепция развития Федеральной службы на 2007-2008 гг. и на период до 2010 г.). Этим и определяется актуальность настоящего исследования.

В практической деятельности учреждений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека результаты лабораторного контроля являются ведущим элементом в обосновании предложений по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в выявлении причинно-следственных связей в изменении состояния здоровья под влиянием неблагоприятных факторов среды обитания и, наконец, основным доказательством в практике выявления, предупреждения и пресечения санитарных правонарушений, включая применение мер административного воздействия, в том числе в сфере защиты прав потребителей (А.Х. Агиров, 1997, Л.Г. Подунова, 1999, Всероссийский семинар-совещание, 2000 и др.).

Сложность ситуации усугубляется тем, что государственная санэпид-служба переживает последствия социально-экономических преобразований и вынуждена функционировать в условиях ограничения финансовых, материальных и других ресурсов.

Данное положение, предъявляя повышенные требования к организации деятельности государственной санитарно-эпидемиологической службы, определяет необходимость поиска возможных направлений повышения эффективности и результативности ее деятельности по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее лабораторного обеспечения при помощи бюджетирования, ориентированного на результат, с целью создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Каждый регион имеет свои особенности и отличия в уровне здоровья населения и финансовых возможностей реализации направлений обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Все большая самостоятельность органов власти и других управленческих структур субъекта РФ в решении социально-экономических и административных вопросов по распоряжению значительных финансовых и материальных ресурсов позволяет им с учетом реальной санитарно-эпидемиологической обстановки проводить активную региональную политику в сфере здравоохранения, одним из составляющих которой является система лабораторного обеспечения.

Предпринятый анализ литературных данных, результатов научных исследований и нормотворческой деятельности, изучение опыта работы созданных учреждений госсанэпидслужбы свидетельствует о том, что проблемы комплексного освещения совершенствования системы управления, рационализации организационно-функциональной деятельности, оценки ее эффективности, в первую очередь лабораторного обеспечения недостаточно освещены, что и определило необходимость поиска и проведения настоящего научного исследования в рамках реализации Федерального Закона «О санитарно-гигиеническом благополучии населения» от 30.03.99 г. № 52-ФЗ, Концепции развития Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на 2007-2008 годы и на период до 2010 года и Концепции организации и развития лабораторного обеспечения в системе осуществления государственного санитарного надзора в Липецкой области на период 2006-2008 годы.

Целью настоящего исследования является научное обоснование направлений деятельности ФГУЗ в условиях развития бюджетного процесса в Российской Федерации на примере ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области».

Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:

1. Провести ретроспективный анализ становления и развития системы лабораторного контроля на различных этапах деятельности госсан-эпидслужбы РФ и региональном уровне.

2. Разработать методику социально-гигиенической оценки деятельности лабораторного персонала и структурных подразделений ФГУЗ и стандарта лабораторного обеспечения.

3. Разработать и внедрить организационно-функциональную модель деятельности лабораторных подразделений ФГУЗ на современном этапе.

4. Разработать Концепцию организации и развития лабораторного обеспечения и его технологии в системе осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора и надзора в сфере защиты прав потребителей на региональном уровне.

5. Выявить особенности применения принципов управления по результатам деятельности ФГУЗ, определить и оценить комплекс мероприятий направленных на снижение экономического риска при переходе его на бюджетирование, ориентированное на результат (БОР).

6. Представить анализ экономической эффективности деятельности ФГУЗ при переходе на БОР.

Научная новизна и теоретическая значимость

Впервые на основе системного анализа с учетом ретроспективных и исторических аспектов осуществлена комплексная оценка организационнофункциональных, методических и управленческих основ деятельности лабораторных подразделений государственной санитарно-эпидемиологической службы Липецкой области.

Впервые разработана методика социально-гигиенического исследования деятельности лабораторных подразделений и специалистов с использованием социологического метода и хронометража рабочего времени и разработан стандарт деятельности.

Показаны основные технологии и направления оптимизации методологии санитарно-гигиенических, токсикологических и микробиологических исследований объектов окружающей среды в обеспечении государственного санитарно-эпидемиологического надзора и проведении социально-гигиенического мониторинга.

В условиях рыночных механизмов хозяйствования научно обоснованы и апробированы концептуальные подходы усовершенствования системы организации лабораторной деятельности в лабораторных подразделениях ФГУЗ на основе разработанной Концепции организации и развития лабораторного обеспечения в системе осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора и надзора в сфере защиты прав потребителей на региональном уровне и определена эффективность деятельности лабораторных подразделений ФГУЗ.

Разработан алгоритм экономического обеспечения ФГУЗ и дана оценка приоритетным направлениям организации ФГУЗ при помощи бюджетирования, ориентированного на результат, с целью создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с направлениями государственной политики.

Разработан, утвержден и внедрен пакет нормативно-методических документов на региональном уровне по совершенствованию лабораторного дела и снижению экономического риска при переходе на БОР.

Практическая значимость работы

Выполненное исследование позволило на основе изучения становления и развития системы лабораторного контроля на различных этапах деятельности госсанэпидслужбы РФ и региональном уровне разработать основные направления оптимизации системы организации лабораторной деятельности с учетом основных требований нормативных документов, действующих на территории Российской Федерации, для обеспечения химической и биологической безопасности различных объектов надзора.

Внедрены в практику ФГУЗ и Управления Роспотребнадзора лабораторные стандарты, определяющие требования к номенклатуре и объему ла-бораторно-инструментальных исследований в зависимости от вида и мощности объекта при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора и проведении социально-гигиенического мониторинга.

Результаты исследования способствовали определению приоритетных направлений организации ФГУЗ в новых экономических условиях и разработке комплекса мероприятий, направленных на снижение риска при переходе учреждений на БОР.

Материалы диссертационной работы получили внедрение в следующих нормативных, методических, информационных документах, учебно-методических пособиях регионального значения:

• ежегодные государственные доклады «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Липецкой области» за 2005—2009 годы;

• Методические указания «Номенклатура и объем лабораторно-инструментальных исследований факторов среды обитания при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора и проведении социально-гигиенического мониторинга» МУ 2/3.003-05. — 2005. - 49 е.;

• Методические рекомендации «Нормы времени на выполнение основных видов деятельности Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Липецкой области и ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области» МР 5.1.005-06.-2006.-127 е.;

• Концепция организации и развития лабораторного обеспечения в системе осуществления государственного санитарного надзора в Липецкой области на период 2006-2008 годы. Утверждена Главным государственным санитарным врачом по Липецкой области 12 января 2006 г.;

• Учебное пособие «Положение о процедуре работы с объектами испытаний». — 2007. — 33 е.;

• Методические указания «Правила отбора и доставки проб объектов внешней среды, пищевой продукции, промышленной группы товаров, материалов для лабораторных исследований» МУ 2/3.004-07. - 2007. - 88 е.;

• Дополнение к методическим указаниям МУ 2/3.004-07 «Правила отбора и доставки проб объектов внешней среды, пищевой продукции, промышленной группы товаров, материалов для лабораторных исследований». — 2007.-4 е.;

• Методические указания «Порядок проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы при отводе земельного участка под строительство (реконструкцию) объектов различного назначения» МУ 2.1.1.001-08. - 2008. - 16 с.;

• Методические указания «Изменения и дополнения 2 к МУ 2/3.004-07 «Правила отбора и доставки проб объектов внешней среды, пищевой продукции, промышленной группы товаров, материалов для лабораторных испытаний» МУ 4.4.004-08. - 2008. - 20 е.;

• Изменения и дополнения 3 к методическим указаниям МУ 2/3.004-07 «Правила отбора и доставки проб объектов внешней среды, пищевой продукции, промышленной группы товаров, материалов для лабораторных исследований» МУ 4.4.004-08. - 2008. - 35 е.;

• Концепция организации и развития лабораторного обеспечения в системе осуществления государственного санитарного надзора в Липецкой области на период 2009-2011 годы. Утверждена Главным государственным санитарным врачом по Липецкой области 05 декабря 2008 г.

Результаты проведенных исследований используются в учебном процессе на кафедре гигиены и эпидемиологии с основами лабораторного дела ФПК Санкт-Петербургской государственной медицинской академии им. И.И. Мечникова.

Апробация результатов исследований

Материалы исследований доложены и обсуждены: на межрегиональных научно-практических конференциях «Научные подходы к решению региональных гигиенических проблем сохранения здоровья человека» (Липецк, 2005), «Региональные гигиенические проблемы сохранения здоровья населения» (Липецк, 2007), «Состояние здоровья населения Центрального Федерального округа. Актуальные проблемы онкологии»» (Липецк, 2008), «Региональные проблемы качества воды и сохранения здоровья населения» (Липецк, 2009), научно-практическом конгрессе IV Всероссийского форума «Здоровье нации - основа процветания России» (Москва, 2008), на заседаниях общества гигиенистов и санитарных врачей Липецкой области (2005, 2006), коллегиях Управления Роспотребнадзора по Липецкой области и ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Липецкой области» (2005-2009).

Основные положения, выносимые на защиту

1. Основные направления оптимизации системы организации лабораторной деятельности территориальных ФГУЗ для лабораторного обеспечения объектов надзора.

2. Функционально-организационная модель и система показателей стандартов деятельности специалистов ФГУЗ и учреждения в целом.

3. Оценка эффективности деятельности лабораторных подразделений ФГУЗ в обеспечении государственного санитарно-эпидемиологического надзора и проведении социально-гигиенического мониторинга.

4. Концепция организации и развития лабораторного обеспечения в системе осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора и надзора в сфере защиты прав потребителей на региональном уровне и ее технология, как неотъемлемая процедура для совершенствования лабораторного контроля при проведении исследований (испытаний) объектов среды обитания, продукции, материалов и т.д.

5. Алгоритм экономического обеспечения и приоритетные направления организации ФГУЗ при помощи бюджетирования, ориентированного на результат, с целью создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с направлениями государственной политики и снижения экономического риска при переходе учреждений на БОР.

Объем и струтура диссертации

Диссертация изложена на 349 страницах машинописного текста, состоит из введения, аналитического обзора литературы, главы, посвященной направлениям, объектам, объемам и методам исследований, 4 глав собственных исследований, заключения, выводов, практических рекомендаций, списка литературы и приложений. Работа проиллюстрирована 24 рисунками и 69 таблицами. Библиографический указатель литературы содержит 307 источников, в том числе 13 зарубежных авторов.

выводы

1. Анализ источников литературы и нормативно-правовой базы, регламентирующей дальнейшее развитие лабораторного обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, показало малочисленность научно-исследова-тельских работ по данному направлению работы и многообразие нововведений в законодательных и нормативно-правовых актах.

2. Сравнительный анализ целей и задач, основных направлений и функций учреждений до реформирования и в период реформирования выявил ряд особенностей и проблем, обусловивших необходимость оптимизации структуры, ресурсного обеспечения, уточнения направлений деятельности ФГУЗ. Штатное расписание и основные объемы работ по обеспечению надзора переориентируются на проведение лабораторно-инструментальных исследований.

3. Разработанная методика социально-гигиенической оценки профессиональной деятельности, и как конечный результат проведенной работы компьютерная программа «Оценка деятельности специалистов и контроль реализации ведомственных целевых программ», позволила объективно оценить организацию деятельности ФГУЗ. Одним из основных как по значимости, так и по трудозатратам видом деятельности учреждения является лабораторный контроль. Организация и проведение лабораторно-инструментальных исследований в целях обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора составляют 93,7 % от трудозатрат ведомственной целевой программы «Гигиена и здоровье», 95,9 % всех трудозатрат программы «Защита прав потребителей».

4. Проведенные структурные, организационно-функциональные, кадровые и материально-технические изменения в системе лабораторного обеспечения деятельности санитарно-эпидемиологической службы Липецкой области позитивно повлияли на номенклатуру и качество лабораторной работы. Удельный вес сложных и совершенных исследований, выполняющих лабораторными подразделениями санитарно-гигиенического профиля, увеличился с 19 % (2002 г.) до 67 % (2008 г.). Объемы исследований молекулярно-генетическими методами на особо опасные и природно-очаговые инфекции возросли в 21 раз к уровню 2000 г. Количество молекулярно-биологических исследований, выполняемых на базе вирусологической лаборатории возросло по сравнению с 2000 г. в 15 раз.

5. Совершенствование сети и структуры лабораторного звена ФГУЗ в современных условиях финансирования предусматривает формирование многоуровневой модели его организационного построения, работающей с привлечением различных источников и форм финансирования и представляет собой динамичную модель управления, основной составляющей которой является система лабораторного обеспечения.

6. Концепция совершенствования лабораторного обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора и надзора в сфере защиты прав потребителей позволила оценить эффективность деятельности лабораторных подразделений. Удельный вес внедрения новых методик и методов лабораторных исследований, от числа запланированных увеличился со 100 % в 2006 г. до 174 % в 2008 г., расширена номенклатура лабораторных исследований на 91 ингредиент. Потребность Управления Роспотребнадзора в проведении лабораторных исследований при осуществлении надзорных мероприятий была обеспечена в 2006 г. на 97 %, в 2007-2008 гг. - на 100 %.

7. Разработанный алгоритм экономического обеспечения в условиях современного социально-экономического развития России позволяет оценить потенциал ФГУЗ и разработать подходы к решению проблемы собственной экономической устойчивости, повышения конкурентоспособности проводимых исследований.

8. Переход ФГУЗ на БОР в условиях экономической реформы открывает широкие возможности не только в совершенствовании обеспечения надзорных мероприятий, но и совершенствовании финансово-хозяйственной деятельности учреждения на уровне региона.

ПРАКТИЧЕКИЕ РЕКОМЕНДАЦИ

1. С целью определения приоритетов лабораторной службы при вступлении России в ВТО необходима разработка Концепции организации и развития лабораторного обеспечения в системе осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора и надзора в сфере защиты прав потребителе в масштабе всей страны.

2. Целесообразно, в условиях рыночной экономики, для обеспечения здоровой конкуренции при ценообразовании создание унифицированных расчетных норм для лабораторий вне зависимости от ведомственной принадлежности.

3. Необходимо, при утверждении новых методов лабораторных исследований одновременно утверждать и нормы трудозатрат на их выполнение.

4. Учитывая, что в соответствии с приказом Роспотребнадзора от 5 декабря 2007 г. № 345 «О совершенствовании деятельности по эффективному расходованию бюджетных средств» органы и организации Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации с 1 января 2008 г. перешли на работу по ведомственным целевым программам, предполагающим программно-целевое планирование, целесообразно внести изменения в МУ 5.1.2031-05 «Планирование деятельности территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».