Автореферат и диссертация по медицине (14.00.33) на тему:Межведомственная интеграция медико-социальной помощи на муниципальном уровне (на примере Единого муниципального образования «г. Норильск»)

Министерство здравоохранения Российской Федерации ЦНИИ организации и информатизации здравоохранения

На правах рукописи

Рг™ ОД

ИВАНОВ ОЛЕГ ПЕТРОВИЧ

Межведомственная интеграция медико-социальной помощи на муниципальном уровне

(на примере Единого муниципального образования « г. Норильск»)

14.00.33 - социальная гигиена и организация здравоохранения

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата медицинских наук

Москва, 2002 г.

Работа выполнена в Центральном научно-исследовательском институте организации и информатизации здравоохранения Минздрава РФ

Научные руководители:

доктор медицинских наук, профессор Ю.В.Михайлова

кандидат медицинских наук Т.А.Сибурина

Официальные оппоненты:

доктор медицинских наук, профессор А.А.Калининская

доктор медицинских наук, профессор В.О.Щепин

Ведущая организация - Московская медицинская академия им. И.М.Сеченова

Защита состоится 31 мая 2002 г. в 10 часов на заседании специализированного совета Д 208.110.01 при ЦНИИ организации и информатизации здравоохранения МЗ РФ по адресу: 127254, г. Москва, ул. Добролюбова, 11.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ЦНИИ организации и информатизации МЗ РФ по адресу: Москва, ул. Добролюбова, 11.

Автореферат разослан « » апреля 2000 г.

Ученый секретарь специализированного совета

кандидат медицинских наук £.И.Сошников

(»11Я/ Я

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования определяется высокой значимостью управления медико-социальными процессами на муниципальном уровне. Государственная социальная. политика, принимаемая на федеральном и региональном уровнях, реализуется преимущественно в муниципалитетах. Муниципальные образования наиболее приближены к нуждам населения, и в их непосредственной компетенции находятся вопросы организации медицинского обслуживания и социальной защиты населения. Преимущественно социальная ориентация муниципалитетов, их компактность определяют потребность во взаимодействии различных ведомств, в их тесной интеграции при решении комплексных территориальных проблем. Острота медико-социальных проблем также в наибольшей степени ощущается на муниципальном уровне, так как здоровье населения, обеспечение экологической безопасности обусловливают состояние трудового потенциала территории, его будущее, объемы затрат на социальное содержание больных и инвалидов. От целенаправленной работы муниципальных медико-социальных служб во многом зависит предупреждение распространения социально значимых заболеваний, профилактика инвалидности, своевременное выявление и эффективное лечение хронических заболеваний.

Муниципальные проблемы медико-социального характера можно разделить на чисто ведомственные, смешанные и требующие комплексного решения. К первой группе могут быть отнесены проблемы организации лечебно-диагностической помощи в учреждениях здравоохранения и на дому, а также проблемы социального обеспечения нуждающихся контингентов: инвалидов, одиноких, лиц, оказавшихся в сложных жизненных ситуациях. Смешанные проблемы включают совместное участие ведомств в медико-социальном обеспечении населения: медицинскую помощь лицам, находящимся в учреждениях социальной защиты (в домах инвалидов, приютах и т.н.), оказание социальной помощи и поддержки больным и их семьям, создание совместных учреждений, подразделений (медико-социальной помощи, хосписов и т. п.). Медико-социальные проблемы, нуждающиеся в комплексном межведомственном решении прежде всего представлены:

♦ обеспечением экологической безопасности населения;

♦ снижением: риска распространения социально значимых заболеваний.

Первые два подхода традиционны, широко используются в практике. Третий подход сложен для реализации, но приобретает все большую актуальность на уровне муниципального управления.

Многочисленные исследования в области организации социальной и медико-социальной помощи населению отражены в работах О.В.Гринипой, 1992,1994, И.П.Катковой и др.,1992, Е.В.Андрюшиной,1996, С.В.Кадомцевой, 1997, А,В.МартыненкоД999, A.B.Шаронова,

И.Л.Ильина,1999, Т.Б.Сергеевой,1999, А.Ф.БыкодоровойД999,

A.В.Уткина,1999, В.Н.Муравьевой,2000, вопросы управления службой на уровне муниципальных образований - в работах А.Г.Гладышевой,

B.Н.Иванова, В.И.Патрушева,2000, В.Н.Лексина, А.Н. Швецова,2001,2002, опыт зарубежных стран - в публикациях Н.Барра,1997, Р.Б.Салтмана, Дж.ФигейрасДООО, и др.

Вместе с тем остаются нерешенными задачи организации управления в соответствии с современными представлениями о медико-социальном обеспечении населения с учетом межведомственного взаимодействия и преимущественно социальной ориентированности системы местного самоуправления. Технологии стратегического планирования позволяют повысить рейтинг медико-социальных проблем в деятельности органов муниципального управления и обеспечить их эффективное решение.

Отсутствие практического решения данного вопроса на муниципальном уровне обусловило целесообразность проведения данного исследования на примере экономически сильного, организационно оформленного, перспективного в социально-экономическом плане Единого муниципального образования (ЕМО) «г.Норильск».

Цель исследования состоит в разработке концептуальных подходов к стратегическому управлению комплексными медико-социальными процессами в муниципальном образовании, в обосновании предложений по совершенствованию системы межведомственного взаимодействия на основе программно-целевых принципов планирования.

Задачи исследования:

1. Обобщение принципов и практики муниципального управления в зарубежных странах и Российской Федерации в условиях становления местного самоуправления.

2. Уточнение методологических подходов к формированию системы управления медико-социальной помощью населению с учетом межведомственного подхода.

3. Разработка методологии и проведение комплексной оценки медико-социальных проблем муниципального уровня, формирование приоритетов медико-социальной политики.

4. Оценка управления медико-социальной помощью в условиях Единого муниципального образования «г.Норильск».

5. Разработка научных подходов и принципов стратегического решения медико-социальных проблем на муниципальном уровне.

Объектом исследования являются процессы управления медико-социальной помощью в муниципальном образовании, а предметом -разработка модели (схемы) комплексного решения медико-социальных проблем через систему стратегических управленческих решений.

Методологическую основу диссертации составили:

♦ системный и целевой подход к анализу организации медико-социальной помощи в муниципальном образовании;

♦ теоретические разработки и практический опыт реализации стратегического планирования социального развития муниципальных образований, в т.ч. решения медико-социальных проблем;

♦ принципы и механизмы организации управления и межведомственного взаимодействия в области медико-социальной помощи населению.

В качестве фактологической базы использовались:

♦ массив статистической информации о состоянии здоровья, функционировании медицинской службы, объемах и видах социальной защиты населения;

♦ массив документов (программ, планов), определяющих перспективы социально-экономического развития ЕМО «г.Норильск» в области медико-социального обеспечения населения;

♦ материалы отечественных и зарубежных публикаций по проблемам развития местного самоуправления, о формах организации и объемах деятельности территориальных медико-социальных служб;

♦ методологические разработки в области стратегического управления, принципов и способов формирования стратегических документов;

♦ фактические данные о структуре, деятельности и управлении системой медицинской помощи и службой социальной защиты населения, способах межведомственного взаимодействия;

♦ результаты специальных исследований общественного мнения о состоянии медицинской помощи, перспективах ее развития, о распространенности наркозависимости среди детей и подростков.

Научная новизна исследования состоит в решении организационно-управленческой задачи использования стратегического планирования в усилении межведомственной интеграции в области медико-социальных проблем.

На основе обобщения теоретических подходов, отечественной и зарубежной практики организации медико-социальной работы обоснована современная классификация медико-социальной помощи, включающая, помимо традиционных направлений, охрану здоровья населения и снижение риска распространения социально значимых заболеваний.

Обоснованы социальные ориентиры стратегического, планирования социально-экономического развития муниципального образования ,с учетом конкретной медико-социальной ситуации на территории.

Разработана технология использования принципов стратегического планирования для решения межведомственных задач медико-социального профиля.

Представлены основные пути концентрации усилий различных ведомств на решении на муниципальном уровне медико-социальной проблемы снижения распространения наркотизации подростков.

Полученные в ходе исследования результаты социологических исследований составляют информационную базу динамического наблюдения за формированием общественного мнения по важным вопросам медико-социального развития территории.

Положения, выносимые на защиту

1. Сложившаяся практика муниципального управления не обеспечивает качественного решения комплексных медико-социальных проблем и' не использует преимущественно социальной ориентации планов социально-экономического развития территории.

2. Сложившаяся тенденция снижения уровня здоровья населения ЕМО «г.Норильск» при значительном росте наркотизации подростков требует использования неординарных подходов к организации управления муниципальным образованием на основе совершенствования системы планирования.

3. Организационно-управленческая модель комплексного решения медико-социальных проблем в муниципальных образованиях на основе внедрения элементов стратегического планирования.

Практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что обоснованные в ней методические подходы и рекомендации могут быть использованы при создании и совершенствовании систем стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований с целью повышения медико-социальной направленности их деятельности, более широкого привлечения градообразующих предприятий и различных ведомственных структур к комплексному решению проблем укрепления здоровья и обеспечения медико-социальной безопасности населения при росте социально значимой патологии.

Материалы диссертационной работы использованы при подготовке: ♦ Методики комплексного анализа развития системы здравоохранения и его ресурсного обеспечения на территориях разного типа (Методические рекомендации № 2001/147);

♦ Дифференцированных нормативов медицинской помощи населению и ресурсного обеспечения здравоохранения (Методические рекомендации №99/180);

♦ Модели системы первичной медицинской помощи населению (с учетом поэтапного перехода на систему общей врачебной практики) и стационарного обслуживания населения с учетом реструктуризации сети учреждений здравоохранения (Методические рекомендации №99/196);

♦ Концепции развития здравоохранения ЕМО «г.Норильск», 2000;

♦ Комплексного плана социально-экономического развития ЕМО «г.Норильск» на 2002-2004 г.г.;

♦ Городской целевой программы «Профилактика наркомании и усиление борьбы с незаконным оборотом и потреблением наркотических средств», 2001.

Апробация работы проводилась путем докладов и выступлений

на:

♦ Коллегии Минздрава России «Экономическая эффективность здравоохранения »(2001 г.);

♦ Коллегиях Управления здравоохранения Администрации Красноярского края (2000,2001 г.г.);

♦ Коллегиях Департамента охраны здоровья и лекарственного обеспечения Администрации ЕМО «г.Норильск» (1999 - 2002 г.г.);

♦ Семинаре руководителей органов управления здравоохранения субъектов РФ (2002 г.);

♦ Научно-практической конференции в НИИ организации, экономики и управления здравоохранением им. Н.А.Семашко РАМН (2000 г.);

♦ Заседаниях Ассоциации работников системы лицензирующих органов Сибири и Дальнего Востока 1999-2002 г.г.

Основные положения и результаты диссертационной работы нашли отражение в 7 печатных работах.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения пяти глав, заключения, выводов и предложений, списка литературы, включающего 140 источников, в т.ч. 42 зарубежных авторов. Диссертация содержит страниц машинописного текста, иллюстрирована таблицами и рисунками.

Содержание работы.

Введение содержит постановку проблемы, обоснование ее актуальности, формулировку целя и задач собственного исследования, характеристику новизны и практической значимости результатов.

В первой главе проведен анализ исследований по проблеме становления и реформирования местного самоуправления, по оценке места и роли муниципальной системы медицинской помощи в общей структуре

управления здравоохранением. Большая дифференциация муниципалитетов по численности населения, экономическому статусу, ресурсным возможностям и организации самоуправления оказывает значительное влияние на состояние медицинской помощи и обеспечение нуждающихся в социальной поддержке, отражается на решении медико-социальных проблем. В условиях сложившейся системы управления социальной сферой повышение роли муниципального управления становится способом приближения медико-социальной помощи к населению, ее индивидуализации. Дальнейшее укрепление финансовой базы самоуправления является необходимым условием успешного функционирования и повышения значимости муниципалитетов в решении комплексных задач повышения качества жизни населения. В настоящее время, когда судьба местного самоуправления окончательно не решена, а его экономическая несостоятельность в большинстве регионов очевидна, необходимо на примере наиболее перспективных муниципальных образований совершенствовать механизмы привлечения муниципалитетов к решению социальных проблем территорий при использовании современных методов управления.

Вторая глава посвящена обоснованию методологии исследования, анализу выбранных научно-методических подходов, способов решения проблемы, описанию конкретных методов сбора статистической информации, методики проведения специальных исследований, обоснованию выбора и характеристике ЕМО «г.Норильск» в качестве базы исследования для моделирования организационных аспектов управления на муниципальном уровне.

Работа представляет комплексное социально-гигиеническое исследование, выполненное с использованием статистического, аналитического, эпидемиологического, экспериментального и социологического методов, а также методов организационного моделирования и сравнительного анализа.

Анализ основных направлений медико-социальной помощи населению и видов медико-социальной работы среди населения позволил провести их группировку, дать оценку деятельности и систем координации различных служб и обосновать медико-социальные проблемы, которые не могут решаться традиционными способами, а нуждаются в межведомственном взаимодействии на основе принципов стратегического планирования.

Анализ статистической информации о демографической ситуации и уровне здоровья населения Норильского административного образования проводился в динамике за пять лет (199б-2000г.г.), а также в сопоставлении с показателями заболеваемости и инвалидности населения РФ и Красноярского края по классам и видам заболеваний, что позволило выявить особенности территориальной патологии и обосновать основные

медико-социальные проблемы, требующие направленных управленческих воздействий. Массив статистической информации составил более 10 тыс. единиц.

Наличие в ЕМ О «г.Норильск» серьезной , ситуации с наркотизацией населения обусловило выбор этой проблемы в качестве модели для углубленного изучения и разработки управленческих подходов к ее решению. Специальное социологическое исследование наркотизации подростков (с использованием методики Е.А.Скворцовой) было проведено среди школьников старших классов г.Норильска. Объем выборочной совокупности составил 1005 респондентов. Ответы дифференцировались по возрастным и половым группам, что позволило выявить основные причины наркотизации подростков Норильска, оценить роль семьи, учреждений образования и здравоохранения в профилактике дальнейшего распространения этой социально значимой патологии, получить мнение наиболее подверженной воздействию вредных привычек группы населения.

В ходе исследования осуществлялась оценка ресурсной базы систем здравоохранения и социального обеспечения, организация управления ими, анализировался состав, организация работы и объем деятелыюста основных структурных подразделений.

Анкетный опрос пациентов (557 респондентов) и медицинских работников (302 человека) о реформировании системы оказания медицинской помощи позволил получить оценку проводимых преобразований и предложения относительно дальнейших перспектив развития здравоохранения.

Изучение состава и результатов 12 муниципальных целевых программ в области здравоохранения и социальной защиты населения за 1999-2001 годы в сопоставлении с анализом опыта программно-целевого планирования в 50 городах РФ положено в основу оценки технологии использования этого метода и разработки предложений по его дальнейшему развитию в условиях муниципального образования.

Разработка теоретических аспектов стратегического управления на муниципальном уровне позволила обосновать основные требования к использованию программно-целевого метода, технологию решения медико-социальных проблем в рамках общей стратегии развития муниципального образования и предложить модель формирования плана стратегического развития территории с учетом медико-социального подхода.

Выбор ЕМО «г.Норильск» в качестве базы исследования определяется следующими основными параметрами: ♦ типичностью для значительного числа муниципальных образований монопрофильного типа, широко распространенных в РФ;

♦ перспективностью муниципального образования с позиции развития системы самоуправления, проведения государственной социальной политики;

♦ поиском путей вовлечения градообразующих предприятий в решение комплексных медико-социальных проблем.

Приоритет цветной металлургии в производственной структуре ЕМО позволяет говорить о нем как об узкоспециализированном монопрофильном административном образовании с градообразующим предприятием АО Норильский комбинат. По социально-экономическому статусу Норильск является представителем значительной группы монопрофильных городских поселений, число которых в стране составляег 800 территориальных единиц. В монопрофильных городах проживает каждый пятый городской житель РФ. Расположены моногорода в 77 субъектах Российской Федерации.

Норильск относится ко второй из 10 типологических групп моногородов, которая представлена крупными центрами металлургической промышленности. Интенсивное развитие экспортного производства позволяет этим городам быстро приспосабливаться к новым условиям рыночной экономики. Таким образом, разработки в области социальных аспектов в ЕМО «г.Норильск» могут быть применимы для группы экономически развитых моногородов уже сегодня и являются перспективными для остальных типов крупных монопрофильных поселений.

Экологическая ситуация в районе представляет достаточно высокий уровень опасности для здоровья населения. Технологические процессы переработки медно-никелевого сырья, недостаточная степень очистки промышленных выбросов, а также неблагоприятные условия для их рассеивания обусловливают поступление в окружающую среду большого количества вредных веществ, среди которых значительный удельный вес составляют вещества 1-го и 2-го классов опасности, обладающие тератогенными, аллергенными, мутагенными и канцерогенными свойствами.

В третьей главе представлены результаты теоретической проработки принципов и опыта организации медико-социальной помощи в РФ и за рубежом, проведена классификация основных видов медико-социальной работы и представлены направления ее дальнейшего развития в современных условиях. До настоящего времени понятие медико-социальной помощи не имеет четкой формулировки ни в законодательных актах, ни в научных публикациях. Перечень задач, стоящих перед органами управления здравоохранением, представленный в Основах законодательства по здравоохранению в Российской Федерации, не позволяет четко представить межведомственное распределение компетенции в области медико-социальной помощи населению.

В качестве основных субъектов медико-социального обеспечения выделяются следующие категории населения:

♦ инвалиды;

♦ длительно, часто и тяжело болеющие лица;

♦ больные с выраженными социальными проблемами;

♦ группа повышенного риска заболеваний;

♦ члены семей и ближайшее окружение лиц, нуждающихся в медико-социальной помощи.

Характер медико-социальной помощи различным контингентам включает сочетание профилактической, восстановительной, компенсаторной, медицинской помощи, социально-психологической поддержки и правовой защиты.

Разделение медико-социальной помощи на два ведомства с собственными структурами, системами управления и источниками финансирования затрудняет комплексное решение проблемы медико-социального обеспечения населения. Правомерность интеграции медицинской и социальной работы связана с взаимообусловленностью возникновения сложных жизненных ситуаций и проблем, необходимостью комплексного подхода к их решению, целесообразностью использования имеющейся ресурсной и научно-методической базы системы Министерства здравоохранения и социальных служб Министерства труда и социальной защиты населения, а также объединением усилий на достижение единой цели обеспечения здоровья и сохранения трудового потенциала. Масштабность цели и ее всеобъемлющий характер требуют четкого обозначения конкретных задач, определяющих медико-социальную деятельность. В качестве научной основы для систематизации функций по выполнению медико-социальной помощи на муниципальном уровне целесообразно использовать разработанную нами модель(табл.1).

Таблица 1.

Основные задачи и функции медицинских и социальных служб по оказанию медико-социальной помощи населению в муниципальном

образовании.

Задачи Основные функции по их реализации

Шрофилаетика возникновения социально значимых заболеваний; 2.Профилактика первичного выхода на инвалидность; 3. Диагностическая помощь по раннему 1.1. Осуществление мониторинга распространенности социально значимых болезней (в т.ч. туберкулез, психические расстройства, наркомании. 3111Л1, ВИЧ-инфекция, сахарный диабет и др.) 1.2.Формирование групп риска заболеваний и диспансерное наблюдение 1.3.Проведеяие программ по гигиеническому воспитанию и оздоровлению населения на индивидуальном, групповом, общественном уровнях. 2.1.Ранняя диагностика врожденных аномалий 2.2. Профилактика травматизма 2.3.Вторичная профилактика осложнений хронических заболеваний 3.1.Целевая работа в группах риска возникновения

выявлению заболеваний. проведение оздоровительных и лечебных мероприятий;

4.Экспертиза инвалидности, разработка и реализация индивидуального плана восстановительной терапии и комплексной реабилитации инва-шдов.

5.Медико-социальная помощь и поддержка лиц, потерявших трудо- и дееспособность;

б.Помощь пациентам и их семьям в сложных жизненных ситуациях.

социально-значимых заболеваний

3.2.Провсдение программ по привлечению детей и подростков к спорту и организации здорового досуга

3.3.Создание ' условий для комплексного лечения больных, нуждающихся в коррекции внешнего окружения

3.^Распространение программ само - и взаимопомощи 3.5.Обеспечение профессиональной и социальной адаптации и реадаптации больных

4.1.Создание условий в учреждениях здравоохранения и социальной защиты населения для комплексной реабилитации инвалидов

4.2.Реализация стратегии включения инвалидов в жизнь общества через программы образования, профессионального обучения, использования остаточной трудоспособности

5.1.Создание сети учреждений по уход)' на дому

5.2.Развитие системы помощи в жизнеобеспечении

5.3.Расширение сети учреждений н подразделений временного и постоянного пребывания

6.1.Организация психологической помощи

6.2.Расширение форм оказания помощи родственникам по уходу за больными и инвалидами

6.3.Формирование благотворительного общественного движения_____

Недостаточное развитие инфраструктуры медико-социальной помощи и высокая потребность в ней различных контингентов населения обусловливают необходимость концентрации средств и управленческих усилий на ключевых направлениях, обеспечивающих доступность и адресность помощи в учреждениях и домашних условиях, на решении наиболее значимых проблем, а также на поиске форм интеграции помощи с использованием различных источников финансирования.

Четвертая глава посвящена анализу медико-демографической ситуации в ЕМО «г.Норильск», определяющей стратегию медико-социальной помощи населению и оценке материальных и организационно-управленческих ресурсов ее реализации.

Среди проблем, обусловивших высокую потребность населения в медико-социальной помощи, выделяются следующие:

♦ численность детей - инвалидов, проживающих на территории ЕМО, составляет 637 человек, из которых 31% имеют двигательные и 15,6% -зрительные нарушения; инвалидность имеет каждый пятый ветеран Великой Отечественной и других войн, причем 15% - первую группу;

♦ наличие более 4,7 тыс. человек в возрасте 65 лет и старше, из которых более половины одиноких, при тенденции ежегодного увеличения численности лиц старших возрастных групп на 11,2%;

♦ группа риска по социально-значимым заболеваниям среди подростков приближается к 14 тыс. человек;

♦ в проведении профилактических мер по сохранению и укреплению здоровья нуждаются 43,4 тыс. детей;

♦ отмечается стойкая тенденция роста общей заболеваемости среди всех групп населения (за один 2000 год - у детей на 12,0%, подростков -17,6%, взрослых - на 3,4%);

♦ в различных видах медико-социальной помощи нуждались 329 семей, имеющих больных туберкулезом, среди которых 14 с больными детьми, 98 - с впервые выявленными случаями заболевания, 84 - с неработающими инвалидами; 326 семей - с онкологическими больными, находящимися в преморбидном состоянии;

♦ в медико-социальной поддержке и контроле нуждались 409 ВИЧ-инфицированных лиц, из которых 99% наркоманов, 60% - безработных и 40% отбывших заключение;

♦ наркомания зарегистрирована более, чем у 2,5 тыс. жителей ЕМО, что составило 5% от общей численности населения (в РФ - 1,6%), ежегодный прирост распространенности наркомании превышает 12%.

Для обеспечения населения медицинской и социальной помощью функционирует широкая сеть учреждений здравоохранения, представленная 9 стационарными учреждениями общей мощностью 2816 коек (90,1 коек на 1000 населения). Амбулаторно-поликлинические учреждения обеспечивают объем помощи равный 13,2 посещений на 1000 жителей, причем врачебные приемы осуществляются в 14 учреждениях здравоохранения. Анкетный опрос врачей показал наличие сложностей с диагностическим обследованием больных: нарекания в адрес диагностических служб высказали 53,2% опрошенных, - в то время как организация проведения реабилитационных мероприятий и восстановительного лечения устраивает 63,6% врачей поликлинического звена. В расширении объема реабилитационных мероприятий нуждаются 17,2% специалистов. На необходимость развития реабилитационных услуг на платной основе указали 13% опрошенных врачей.

Если судить по результатам опроса пациентов, то состояние и организация медицинской помощи, в основном, соответствует их представлениям и требованиям. Качеством получаемых медицинских услуг удовлетворены 96% опрошенных, из них 53,6% - в полной мере. Отмечается высокое использование жителями ЕМО системы платных медицинских услуг (60,6%) респондентов), причем 35,1% по поводу обследования, 29,3%- лечения, 18,4% консультаций и 17,2% -профилактических осмотров. Стоимость большинства (около 80%) платных услуг находилась в пределах 100-200 рублей. Удовлетворенность пациентов платными услугами превысила 90%. Результаты опроса показали, что уровень жизни населения ЕМО «г.Норильск» позволяет развивать виды помощи, находящиеся для населения в пределах стоимостной доступности, что может быть использовано в качестве резерва дальнейшего расширения номенклатуры услуг в области медико-социальной помощи.

Среди учреждений социальной помощи особое место занимает Центр социального обслуживания населения, представляющий собой новый тип учреждения социального профиля. Помимо этого функционирует Детский реабилитационный центр «Виктория». Работа этих учреждений направлена на решение межведомственных проблем социального, медицинского, психологического плана в отношении социально неадаптированных контингентов населения и профилактики асоциального поведения.

Из приведенных данных видно, что ЕМО «г.Норильск» располагает достаточно хорошими организационными ресурсами для решения комплексных медико-социальных проблем. Структура системы медико-социального обеспечения населения ЕМО показана на рис. 1.

Механизмом решения комплексных задач медико-социальногс профиля являются целевые комплексные программы, шесть из которых, осуществляется Департаментом здравоохранения («Безопасное материнство», «Борьба с туберкулезом», «Сахарный диабет», «АнтиСПИД», «Вакцинопрофилактика Норильского промышленного района» «Профилактика наркомании и усиление борьбы с незаконным оборотом и потреблением наркотических средств на 2001 год») и шесть - Управлениек< социальной защиты населения («Старшее поколение», «Социальна? поддержка малочисленных коренных народов Севера», «Социальна? поддержка инвалидов и профилактика инвалидности», «Социальна; защита участников боевых действий и локальных конфликтов», «Адресная социальная помощь малообеспеченной части населения», «Адресно помощь семьям с детьми, нуждающимся в социальной поддержке») Анализ содержания перечисленных целевых программ и муниципальны: программ 50 городов РФ позволил выявить следующие недостатки:

♦ размытость целей, отсутствие должного обоснования формировани; приоритетов и обоснованности выбора направлений;

♦ программы не предусматривали окончательного решения проблемы,; только обеспечивали этапное продвижение к цели,

♦ программные документы не были увязаны с системой правовых нормативных, регламентирующих документов,

♦ слабым оставалось управление реализацией программ.

Программы больше походили на планы, ориентированные н реализацию конкретных отраслевых задач. Преимущественно , использование целевых программ в территориях для решени внутриведомственных задач снижало их значимость и дискредитировал программно-целевой метод. Программы, не имеющие высокого уровн разработки и не получившие должного развития в систем регламентирующих документов, приводили к размыванию бюджетны средств и не обеспечивали ощутимого социально-экономического эффект; Таким образом, сложившаяся практика управления медико-социальной

АДМИНИСТРАЦИЯ ЕМО « ГОРОД НОРИЛЬСК»

Рис.]. Схема структуры системы медико-социального обеспечения жителей ЕМО «г.Норильск»

помощью не обеспечивала комплексного решения актуальных для современного этапа социально значимых проблем.

В пятой главе представлена научно обоснованная модель решения медико-социальных проблем на муниципальном уровне на основе внедрения системы комплексного стратегического планирования социально-экономического развития территории.

Муниципальное образование является целостной системой, в которой любая проблема не может быть ни правильно обозначена, ни корректно поставлена, ни успешно решена в рамках доминирующего отраслевого подхода. Практически в любом случае требуется скоординированная деятельность различных отраслей и ведомств, органов местной и государственной власти, органов местной власти и администрации градообразующего предприятия, основного города и территорий, тяготеющих к нему, что может быть достигнуто за счет формирования единой системы стратегического планирования территориального развития.

Стратегический план социально-экономического развития муниципального образования становится многоцелевым и вариантным : программным стратегическим документом, определяющим конкретные -действия по реализации перспективных задач устойчивого, сбалансированного и социально ориентированного развития территории с использованием преимущественно собственных ресурсов, служит основанием для разработки краткосрочных планов функционирования отдельных отраслей и сфер муниципального хозяйства и базой для разработки и реализации целевых программ решения наиболее существенных, приоритетных проблем муниципального развития, требующих межведомственного подхода

В условиях стратегического планирования параметры состояния здоровья населения начинают играть роль важнейших критериев, определяющих социальные ориентиры социально-экономического развития муниципального образования, отражающие уровень и качество жизни населения. В качестве медико-социальных ориентиров социально-экономического развития территории предложены следующие:

♦ число детей, родившихся здоровыми,

♦ число практически здоровых выпускников средних школ,

♦ предотвращенные трудопотери населения в экономическом эквиваленте и сохраненные жизни в человеко-годах,

♦ первичная заболеваемость ХНИЗ, социопатиями

♦ объемы медико-социальной помощи нуждающимся лицам.

Такой подход потребует активного целенаправленного управленческого воздействия на систему медико-социального обеспечения жителей с учетом приоритетов имеющихся проблем, перспективности их решения в планируемый период. Принимается стратегический план

муниципального развития в общем пакете стратегических документов, включающем аналитические, прогнозные, целеполагающие материалы, изложенные в Концепции социально-экономического развития, рассчитанной не менее, чем на 3-5 лет. Конкретные положения представляются в отдельных отраслевых разделах плана, комплексные проблемы выносятся в целевые программы, количество которых строго ограничено и определяется приоритетными направлениями развития, ресурсными возможностями территории, вероятностью получения реальных результатов. (Рис.2).

Исходя из результатов исследования и требований, предъявляемых к использованию программно-целевого метода в рамках стратегического планирования, среди медико-социальных проблем, нуждающихся в безотлагательном решении на муниципальном уровне, целесообразно выделить следующие:

♦ стабилизация и снижение заболеваемости жителей ЕМО «г.Норильск»;

♦ борьба с распространением наркотизации подростков.

Решение этих проблем возможно осуществить на основании реализации муниципальных комплексных целевых программ: «Хорошее здоровье жителям ЕМО «г.Норильск», «Профилактика наркомании и усиление борьбы с незаконным оборотом и потреблением наркотических средств».

Программа должна включать следующие основные разделы: ¡.Создание системы мониторинга состояния здоровья населения ЕМО «г.Норильск», предусматривающего причинно-следственный анализ факторов, формирующих здоровье населения.

2.Проведение глубокого анализа состояния здоровья населения для разработки программы конкретных мер.

3.Мониторинг за факторами внешней среды, оказывающими наиболее неблагоприятное воздействие на здоровье.

4.Перечень конкретных мероприятий по снижению патогенного воздействия климато-экологических факторов на здоровье населения в т.ч.:

♦ анализ организации питания населения в учреждениях общественного питания, в домашних условиях и разработка предложений по оптимизации снабжения пищевыми продуктами;

♦ решение проблемы освещения производственных и учебных помещений и проведение профилактических мероприятий по сохранению зрения, в том числе у детей;

♦ разработка системы мер по профилактике заболеваний полости рта, по снижению осложнений простудных заболеваний, закаливанию, повышению иммунитета;

♦ создание условий для снятия психической нагрузки, связанной с особенностями светового режима.

Концепция стратегического развития муниципального образования

Стратегии решения медико-социальных проблем

Стратегический план социально-экономического развития

Медико-социальные ориентирь по сохранению и укреплению здоровья населения

н- Отраслевые разделы Показатели развития

служб

плана здравоохранения и

-1 социальной защиты

Целевые показатели межведомственного решения медико-социальных проблем

Рис.2. Схема формирования стратегического плана социально-экономического развития территории с учетом решения медико-социальны

проблем

5.Перечень конкретных мероприятий по увеличению техногенной экологической безопасности.

6.Перечень организационных мероприятий по повышению качества медицинской помощи населению в плане профилактики, лечения, реабилитации.

7.Перечень мероприятий по формированию идеологии и навыков здорового образа жизни среди руководителей, работников образования и здравоохранения, детей и молодежи.

В основу разработки основных направлений профилактики распространения наркотизации в подростковой среде положены результаты проведенного социологического исследования среди жителей города Норильска. Данные о распространенности вредных привычек, ведущих к наркотизации подростков представлены на рис.3. Результаты социологического опроса школьников г.Норильска показали, что 84,1% мальчиков и 85,7% девочек употребляют алкогольные напитки (эпизодически или регулярно). Из общего числа подростков, попробовавших наркотические вещества, 16% опрошенных продолжают употреблять их в настоящее время. Основной мотив первой пробы алкогольных и наркотических веществ - любопытство. Из любопытства алкоголь попробовали 10,5% мальчиков и 4,9% девочек, наркотические вещества - 6,8% мальчиков и 5,7% девочек. Наиболее активное приобщение к алкоголю происходит в возрасте 13 -14 лет (45,4% ответов), к наркотикам - в 14 - 15 лет (60% ответов). Мотивация дальнейшего употребления алкоголя и наркотических веществ связана с потребностью в адаптации к окружающей действительности, выбором собственных независимых форм поведения, желанием получить максимальный расслабляющий эффект от досуга. На основании полученных данных были сформированы группы риска. В группу риска развития алкоголизма у подростков вошли 35,7% мальчиков и 27,2% девочек. Группу риска развития наркомании составили 0,7% юношей и 1,3% девушек. Результаты проведенного социологического анализа указывают

на необходимость поиска новых форм и методов профилактической работы, способной убедить детей и подростков в целесообразности соблюдения принципов здорового образа жизни. Школа не в состоянии предоставить подросткам надежную защиту от привнесенных извне и активно насаждаемых с помощью СМИ негативных поведенческих норм. Используя имеющийся у школьников потенциал доверия, следует объединить усилия образовательных учреждений, учреждений дополнительного внешкольного образования и воспитания, медицинских работников соответствующих служб здравоохранения, родителей в работе по преодолению негативных тенденций в молодежной среде.

Таким образом, основные направления профилактики наркотизации подростков предусматривают снижение таких социальных явлений как:

Распространенность употребления алкоголя . среди школьников (в %)

□ мальчики. 10 девочки !

не употребляют группа риска упротребляют

Распространенность употребления наркотических веществ среди школьников (в %] ,

ад я * _

□мальчики] еэ девочки

не улротребляют пробовали

♦ безнадзорность детей в семье;

♦ отсутствие мотивации к труду, заинтересованности в получении знаний, в приобретении профессиональных навыков;

♦ отсутствие позитивных интересов, стремления к саморазвитию и самосовершенствованию;

♦ плохо организованный досуг;

♦ невысокий уровень общей культуры, отсутствие стереотипов здорового образа жизни;

♦ неинформированность о последствиях потребления наркотических средств;

♦ доступность наркотических веществ.

В соответствии с предложенными направлениями профилактики определены основные стратегии, включающие:

1. Уменьшение доступа к наркотическим средствам, ужесточение контроля за их производством, доставкой, продажей.

2. Снижение первичного спроса на наркотические вещества за счет коррекции личностной ориентации молодежи и создания условий для обеспечения трудовой занятости, повышения доступности спортивно-оздоровительных сооружений, организации досуга.

3. Использование современных технологий профилактики в подростковой среде, активного лечения и реабилитации больных с наркотической зависимостью.

В рамках программы предусматриваются мероприятия по профилактике безнадзорности, выявление и оказание своевременной социальной поддержки подросткам, попавшим в сложную жизненную ситуацию. Создание специальных центров адаптации подростков к самостоятельной жизни, обеспечение возможности получения профессионального образования.

Очевидна необходимость ужесточения системы правозащитных мер по распространению наркотиков среди подростков в местах их массового пребывания (дискотеки, стадионы, учебные заведения, культурно-массовые учреждения).

Планируется оказание необходимой поддержки развитию и расширению массовой спортивной работы среди подростков в специальных учреждениях физкультуры и спорта, при учреждениях системы образования, во дворах по спортивным направлениям, наиболее привлекательным для молодежи.

Целесообразно провести оценку и оказать поддержку организациям, занимающимся художественным творчеством (молодежный театр, эстрадные группы, народное творчество, прикладное искусство и пр.), а

также с целыо профессиональной ориентации в соответствующих кружках, школах.

Решить вопрос по привлечению подростков к трудовой деятельности на работах, доступных для их выполнения и обеспечения частичной занятости с мотивирующей системой оплаты труда.

Провести анализ работы наркологической службы города по профилактике, оказанию лечебной и реабилитационной помощи подросткам, злоупотребляющим наркотическими средствами. Разработать институциональную базу для обеспечения медицинских, социальных мероприятий, а также формы привлечения религиозных и общественных организаций.

Объединение всех стратегий медико-социального плана в единую комплексную программу на уровне администрации ЕМО под руководством заместителя главы администрации по социальным вопросам послужит гарантией целенаправленного решения проблемы с привлечением широкого круга организаций различного ведомственного подчинения.

К настоящему времени в рамках комплексной программы осуществлены следующие основные мероприятия:

♦ на постоянной основе функционирует Координационный совет;

♦ городские СМИ периодически освещают состояние проблемы распространения и профилактики наркозависимости;

♦ в структуре Администрации создан телефон доверия для молодежи, попавшей в сложную жизненную ситуацию;

♦ функционирует военно-спортивный лагерь "Северная звезда";

♦ в дневное, вечернее и каникулярное время в общеобразовательных учреждениях работают подростковые клубы, студии, секции дополнительного образования;

♦ проведены семинары, практикумы среди педагогов, спортивных тренеров, работников детских учреждений по вопросам наркотизации;

♦ регулярно проводятся родительские и педагогические конференции по противодействию наркомании;

♦ проведена выборочная экспресс-диагностика среди школьников с целыо выявления лиц, употребляющих наркотики т.д.

В результате проведенных мероприятий в течение 2001г.

произошло снижение случаев наркомании, зарегистрированных

впервые в жизни почти на 30%. > •■•,..

Таким образом, очевидна целесообразность использования методологии стратегического управления для эффективного решения актуальной медико-социальной проблемы.

Выводы и предложения

.1. Понятие медико-социальной помощи населению широко трактуется основополагающими документами, действующие же медицинские и социальные службы не обеспечивают комплексного решения актуальных для настоящего времени медико-социальных проблем, связанных с ухудшением здоровья населения, профилактикой негативного воздействия факторов внешней среды, с ростом распространенности социально значимых заболеваний. Разработанный вариант классификации выделяет три направления медико-социальной помощи: отраслевая (медицинская, социальная), смешанная (медицинская - в учреждениях социальной защиты, социальная работа с больными и семьями, совместная - в учреждениях медико-социального профиля) и интеграция усилий в решении комплексных медико-социальных проблем.

2. Межведомственная интеграция в решении медико-социальных проблем, в том числе путем их предупреждения, в значительной степени необходима на уровне муниципалитетов как наиболее социально ориентированных, компактных территориальных образований, максимально приближенных к потребностям населения, осуществляющих реализацию государственных социальных гарантий и в наивысшей степени заинтересованных в сохранении и укреплении состава и качественных характеристик трудового потенциала территории.

3. Анализ состояния здоровья населения ЕМО «г.Норильск» по основным группам заболеваний позволил выявить проблемы, актуальность решения которых вызвана отрицательной динамикой показателей и их внешнесредовой обусловленностью, составляющей специфику климато-географического положения территории, особенностей ее промышленного статуса. При более молодом составе населения уровень заболеваемости жителей ЕМО выше среднекраевого показателя в 1,4 раза. Рост болезней органов пищеварения, миопии, хронического отита, болезней костно-мышечной системы, заболеваний крови и кроветворных органов во всех возрастных группах и более высокими темпами, чем в Красноярском крае, позволяет говорить о формировании патологии, свойственной ЕМО «г.Норильск», и возникновении неблагоприятной ситуации, нуждающейся в безотлагательной коррекции на межведомственном уровне муниципального управления.

4. Среди социально значимых заболеваний наибольшую угрозу общественному здоровью представляют быстро нарастающая и наиболее массовая по распространенности наркомания (число зарегистрированных больных за 1997-2000 г.г. возросло в 4,7 раза), контингент больных превысил 2,5 тыс. человек. Резко прогрессирующая ВИЧ-инфицированность (за год в 17,3 раза), рост туберкулеза среди детского населения (за пять лет в 7,4 раза), ежегодная регистрация около 800 случаев сифилиса.

5. Анализ состава медицинских и социальных учреждений свидетельствует о хорошей обеспеченности населения территории, достаточно высокой эффективное™ их работы. Вместе с тем отмечается низкая координация деятельности различных ведомств в решении медико-социальных проблем, что отражено в преимущественно ведомственном подходе использования программно-целевого планирования в целях ресурсного обеспечения основной деятельности, отсутствии необходимого согласованного участия в профилактике негативных тенденций в ухудшении здоровья населения.

6. Решение остро стоящих медико-социальных проблем находится в плоскости совершенствования комплексного стратегического планирования социально-экономического развития территории с учетом разработки медико-социальных ориентиров, формирования единого для территории стратегического плана, состоящего из разделов, отражающих перспективную деятельность ведомственных служб, в том числе медицинской и социальной защиты населения и включающего небольшое число конкретно ориентированных целевых программ, направленных на межведомственную интеграцию решения наиболее значимых и «управляемых» медико-социальных проблем.

7. Результаты социологического исследования наркотизации подростков свидетельствуют о дальнейшем углублении проблемы и необходимости выноса ее в качестве одного из основных приоритетов для целевого решения в рамках стратегического плана развития территории, включающего комплекс неотложных мер по предупреждению распространения наркотиков в подростковой среде, по принятию мер по повышению занятости подростков в системе общего и профессионального обучения, организации досуга и т.д. Укрупнение программного поля муниципального управления повышает значимость медико-социальных проблем й выводит их решение на уровень межведомственного взаимодействия и ответственности высшего органа муниципального управления. Реализация комплексной муниципальной программы «Профилактика наркомании и усиление борьбы с незаконным оборотом и потреблением наркотических средств» позволила получить снижение количества впервые зарегистрированных случаев наркомонании за один год на 30%.

8. В целях повышения эффективности комплексного решения медико-социальных проблем рекомендуется широко и профессионально использовать методологию стратегического планирования на всех уровнях управления, начиная с муниципальных образований, для чего целесообразно предусмотреть развитие правовой и экономической основы местного самоуправления, формирование механизмов государственной поддержки муниципалитетов.

9. Повышение роли муниципальных образований в охране здоровья населения целесообразно осуществлять через систему стратегического планирования социально-экономического развития, которая позволяет в качестве социальных ориентиров, вместо пресловутых объемных показателей состояния отраслевых служб, вводить количественные цели повышения средней продолжительности жизни, обеспечения сохранности здоровья жителей, обосновать финансовое обеспечение выбранных стратегий, определиться с составом, содержанием и ресурсной поддержкой комплексных целевых программ, сформировать систему плановых документов и разработать систему управления реализацией стратегического плана.

Перечень публикаций по теме диссертации:

1. Методика комплексного анализа развития системы здравоохранения и его ресурсного обеспечения на территориях разного типа./ Методические рекомендации,- М.,2001.-88 с. (в соавт. с В.И.Стародубовым, Ю.В.Михайловой, Э.Н.Матвеевым и др.)

2. Модели системы первичной медицинской помощи населению(с учетом поэтапного перехода на систему общей врачебной практики) и стационарного обслуживания населения с учетом реструктуризации сети учреждений здравоохранения/ Методические рекомендации,- М.,1999.-48 с. (в соавт. с В.И.Стародубовым, 10.В.Михайловой, Э.Н.Матвеевым и др.)

3. Дифференцированные нормативы медицинской помощи населению и ресурсного обеспечения здравоохранения./ Методические рекомендации,- М.,2000.-28 с. (в соавт. с В.И.Стародубовым, Ю.В.Михайловой, Э.Н.Матвеевым и др.)

4. Перспективы развития здравоохранения Норильского промышленного района в условиях бюджетно-страховой медицины// Доп. к сб. науч. трудов по материалам науч.- практ. конф. «Концепция сохранения здоровья человека на Крайнем Севере».-Норильск, 1995.-С. 7-9.

5. Лицензирование и аккредитация как основа предупредительного контроля качества медицинской помощи на муниципальном уровне.//Бюлл. НИИСГЭУЗ им.Н А. Семашко,- Вып.З,- М.,2000.-С. 118-122. (в соавт. с Е.Л.Христенко, Н.Н.Вачаевой).

6. Стратегический подход к решению медико-социальных проблем на муниципальном уровне.//Экоиомическая эффективность и развитие регионального здравоохранения: Сб.науч.трудов по материалам респ. науч.-практ. конф.-М.: ЦНИИ ОИЗ, 2002.-С 45-51.

7. Социальная составляющая эффективного функционирования здравоохранения.//Экономическая эффективность и развитие регионального здравоохранения: Сб.науч.трудов по материалам респ. науч.-практ. конф. - М.: ЦНИИ ОИЗ, 2002,- С. 137-142. (в соавт. с Г.Н.Барсковой, Г.В.Стешенко).

8. Организационно-управленческие подходы к решению медико-социальных проблем на муниципальном уровне.// Проблемы территориального здравоохранения: Сб.науч. трудов /ЦНИИ ОИЗ - Вып.2,- С. 135-140 (в соавт. с Т.А.Сибуриной).

9. Вредные привычки и проблемы профилактики среди школьников города Норильска.// Проблемы территориального здравоохранения: Сб.науч. трудов /ЦНИИ ОИЗ.- Вып.2,- С.110-113 (в соавт. с Г.Н.Барсковой, В.Н.Морозовым).