Автореферат и диссертация по медицине (14.00.33) на тему:Органы управления здравоохранением в имущественных отношениях

На правах рукописи

РОДИН Олег Владимирович

ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ В ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЯХ

14.00.33 - Общественное здоровье и здравоохранение

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата медицинских наук

Москва - 2004

Работа выполнена в Центральном научно-исследовательском институте организации и информатизации здравоохранения Минздрава России (ЦНИИОИЗ МЗ РФ)

Научные руководители: доктор медицинских наук, профессор, академик

РАМН В.И. Стародубов кандидат медицинских наук А.В. Тихомиров

Официальные оппоненты: доктор медицинских наук, профессор Д.И. Кича

доктор медицинских наук, профессор О.Ю.Александрова

Ведущая организация: Национальный научно-исследовательский институт

общественного здоровья и здравоохранения РАМН

Защита диссертации состоится на заседании

диссертационного совета Д. 208.110.01. в Центральном научно-исследовательском институте организации и информатизации здравоохранения Министерства здравоохранения Российской Федерации (127254, Москва, ул. Добролюбова, 11).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ЦНИИОИЗ МЗ РФ (127254, Москва, ул. Добролюбова, 11).

Автореферат разослан «_» 2004 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета

кандидат медицинских наук Е. И. Сошников

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы.

За переменой социально-экономического устройства государства не последовало изменения характера управления в здравоохранении.

Последствия же такого управления приобрели правовой характер. Эти последствия стали проявляться имущественными потерями для собственника -государства или муниципального образования.

Средоточием основных проблем здравоохранения в существующих социально-экономических условиях является эффективность осуществляемого органами управления здравоохранением распределения и освоения имущества государства и муниципальных образований.

В обобщенном виде проблема современного отечественного здравоохранения сводится к нахождению роли и места органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

До настоящего времени роль органов управления здравоохранением в имущественных отношениях не было предметом исследований.

Цель работы: организационно-юридическое обоснование роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

1. Исследовать существующую роль органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

2. Проанализировать юридическую осведомленность организаторов здравоохранения о роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях и юридическую основательность Положении об этих органах.

3. Изучить факторы, снижающие роль органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

4. Выяснить юридические возможности преодоления препятствий для реализации органами управления здравоохранением своей роли в имущественных отношениях.

5 Предложить организационно-юридические пути совершенствования регламента деятельности органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

Научная новизна работы в том, что впервые при проведении социально-медицинского исследования изучена роль органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

Выявлены проблемы роли органов управления учреждениями здравоохранением в имущественных отношениях и предложены пути их разрешения.

Сформулированы принципы, составления Положений об органах управления здравоохранением в части имущественных отношений.

Научно-практическая значимость работы состоит в том, что на основе содержащегося в нем анализа роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях сформулировано примерное Положение об органе управления здравоохранением.

Положения диссертации предполагают использование в практике организации здравоохранения, при создании нормативных и нормативно-правовых актов в области охраны здоровья.

Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе и в методических материалах кафедр общественного здоровья и здравоохранения медицинских высших учебных заведений.

Апробация работы и публикации.

Представленные в диссертации материалы докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях (ЦНИИОИЗ МЗ РФ, 2004) и семинарах (Российский институт государственных регистраторов при Минюсте России, 2004).

Основные положения диссертации отражены в 7 опубликованных научных статьях в центральных журналах.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В современных условиях органы управления здравоохранением не выполняют той роли, которая им предназначена в имущественных отношениях.

2. В Положениях об органах управления здравоохранением используется отличное от правового определение их роли, в том числе в имущественных отношениях.

3. Представления призванных руководствоваться этими актами организаторов здравоохранения не соответствуют отражающим, установления закона представлениям юристов.

4. В имущественных отношениях необходим переход к юридически основательному управлению государственным и муниципальным имуществом со стороны органов управления здравоохранением.

Структура и объем диссертации.

Диссертация изложена на 139 страницах машинописного текста и состоит из введения, пяти глав, заключения, 6 выводов и 3 практических рекомендаций, списка использованной литературы (74 источников), 5 приложений. Работа иллюстрирована 7 схемами и 3 таблицами.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обоснована актуальность проблемы, определена цель, сформулированы задачи исследования, показана научная новизна и практическая значимость работы, представлены положения, выносимые на защиту.

В главе 1 «Роль органов управления здравоохранением (обзор литературы)» приведена общая характеристика положения органа управления здравоохранением и правовых основ его деятельности. Продемонстрировано, что акты, определяющие положение, права и обязанности (компетенцию) государственных и муниципальных органов, в том числе органов управления здравоохранением, должны быть основаны на установлениях закона; что государственному или муниципальному органу разрешено только то, что прямо предусмотрено законом или в соответствии с законом.

В главе 2 «Методика и организация исследования» обоснованы этапы, объект, методы, объем и параметры выборки исследования.

Показано, что поскольку изучалась роль органов управления здравоохранением, а не оформляющие се нормы права, постольку исследование носило организационный, а не юридический характер Нормы права ни структурному, ни содержательному исследованию не подвергались В рамках настоящей работы на основе исследования выбранных объектов изучалось соответствие существующей рати органов управления здравоохранением действующим нормам права.

Методологическая основаработы и программа исследования представлена схемой 1.

Глава 3 «Роль органов управления здравоохранением в имущественных отношениях» представлена разделами, в которых изучены Положения об органах управления здравоохранением федерального, регионального и местного уровней во взаимном сравнении и в сопоставлении с регламентирующими их деятельность установлениями действующего законодательства.

Первый раздел посвящен выяснению соответствию Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации установлениям закона.

Установлено, что компетенция федерального органа управления здравоохранением в имущественных отношениях не определена Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации. Этим Положением не определено, по каким критериям и правилам бюджетные средства распределяются на обеспечение целевых программ, отдельных мероприятий и между федеральными учреждениями здравоохранения. Положением не установлено, какую имущественную основу имеют отношения федерального, региональных и муниципальных органов управления здравоохранением.

Во втором разделе третьей главы исследованы Положения об органах управления здравоохранением субъектов Российской Федерации. Установлено, что компетенция региональных органов управления здравоохранением не раскрыта Положениями об этих органах (всего - 39 из 89) Совокупность целей, задач и функции региональных органов управления здравоохранением не отражает компетенцию этих органов в имущественных отношениях. Положениями не определено, по каким критериям и правилам осуществляются и какую имущественную основу имеют отношения региональных органов управления

здравоохранением с региональными учреждениями здравоохранения, а также с федеральным и муниципальными органами управления здравоохранением.

Цель

организационно-юридическое обоснование роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях

Задачи

Исследовать существующую роль органов управления здравоохранением в имущественных отношениях Проанализировать юридическую осведомленность организаторов здравоохранения о роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях и юридическую основательность Положений об этих органах Изучить факторы, снижающие роль органов управления здравоохранением в имущественных отношениях Выяснить юридические возможности преодоления препятствий для реализации органами управления • здравоохранением своей роли в имущественных отношениях Предложить организационно- юридические пути совершенствования регламента деятельности органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

Ход исследования

Объект исследования Объект сопоставления • Объем исследования. Методы исследования

1 этап Положение о Минздраве России ст.5 Основ зак-ва об охране здоровья граждан 1 акт контент-анализа, логического анализа, сравнительного анализа

2 этап Положения о региональных органах управления здравоохранением ст.ст.6-7 Основ зак-ва об охране здоровья граждан 39 актов субъектов РФ

3 этап Положения о муниципальных органах управления здравоохранением ст.8 Основ зак-ва об охране здоровья граждан 38 актов • муниципальных образований

4 этап Мнения организаторов (77 респондентов) Мнения. юристов (107 респондентов) Анкета из 8 вопросов с предложенными 3-4 вариантами ответов социологический, статистический, логического анализа, сравнительного анализа

5 этап Обобщение фактических сведений Обобщение юридических сведении Примерное положение об органе управления здравоохранением синтеза, нормативного моделирования

Схема 1. Методика и организация исследования

В 43,6% Положений установлено, что органы управления здравоохранением осуществляют руководство и контроль за учреждениями, в 23,1% - контроль за финансово-хозяйственной деятельностью подведомственных учреждений, в 5,1% - контроль за финансово-хозяйственной деятельностью всех организаций независимо от организационно-правовой формы, в 2,6% - контроль за имуществом подведомственных учреждений, в 1 2,6% - контроль за заключаемыми учреждениями договорами, в 2,6% - контроль за формированием и целевым использованием средств ТФОМС.

В 66,7% Положений указано, что органы управления здравоохранением осуществляют финансирование учреждений здравоохранения, в том числе в 2,6% - организуют это финансирование, в 2,6% это касается только бюджетного финансирования.

В 5,1% Положений орган управления здравоохранением назван главным распорядителем, финансовых средств; в 5,1% - распорядителем финансовых средств, в том числе в 2,6% - распорядителем средств фонда обязательного медицинского страхования. В 2,6% Положений определено, что орган управления здравоохранением утверждает бюджетную роспись по распоряжению бюджетными средствами и по их получению, а также осуществляет исполнение бюджета на основе росписи В 5,1% Положений органу управления здравоохранением вменяется в обязанность осуществлять материально-техническое обеспечение учреждений. В 2,6% Положений понятие финансирования изложено как «удовлетворение потребностей организаций, находящихся в собственности... области». Еще в 2,6% Положений определено, что орган управления здравоохранением осуществляет вместе с Комитетом по экономике и территориальным фондом обязательного медицинского страхования разработку подушевых нормативов финансирования. В 2,6% Положений указано, что орган управления здравоохранением привлекает и использует внебюджетные средства.

Во всех Положениях имеется раздел, касающийся прав регионального органа управления здравоохранением, и только в 12,8% он изложен вместе с обязанностями. В остальных об обязанностях упоминается в отношении работы руководителя соответствующего органа управления здравоохранением.

В 43,6% Положений установлено, что орган управления здравоохранением выступает в качестве учредителя учреждений здравоохранения от своего имени.

В третьем разделе третьей главы на основе анализа Положений об органах управления здравоохранением муниципальных образований.

Продемонстрировано, что компетенция муниципальных органов управления здравоохранением не определена Положениями об этих органах (всего 38). Совокупность целей, задач и функций муниципальных органов управления здравоохранением в значительной степени повторяет совокупность целей, задач и функций региональных органов управления здравоохранением, не раскрывая содержание и объем их компетенции в имущественных отношениях. Положениями не установлено, по каким критериям и правилам осуществляются и какую имущественную основу имеют отношения муниципальных органов управления здравоохранением с муниципальными учреждениями здравоохранения, а также с федеральным и региональными органами управления здравоохранением.

Самостоятельной задачей в 23,7% Положений назван контроль за целевым использованием бюджетных средств; в 18,4% - за целевым использованием бюджетных и внебюджетных средств; в 2,6% - за финансовыми ресурсами безотносительно источника их происхождения.

В 13,2% Положений органам управления здравоохранением вменено в обязанность осуществлять контроль за заключаемыми учреждениями договорами; в 10,5% - согласовывать договоры аренды помещений, переданных муниципальным учреждениям на праве оперативного управления.

В 50% Положений установлено, что органы управления здравоохранением осуществляют финансирование учреждений здравоохранения, в том числе, в 2,6% - за счет средств бюджета, обязательного и добровольного медицинского

страхования, платных медицинских услуг; в 21,1% - укрепляют и развивают материально-технические базы учреждений; в 15,8% - обеспечивают содержание подведомственных учреждений.

В 15,8% Положений орган управления здравоохранением назван распорядителем бюджетных средств; в 7,9% - главным распорядителем бюджетных средств; в 5,3% - распорядителем кредитов; в 5,3% установлено, что он осуществляет бюджетирование лечебной и профилактической помощи; в 2,6% - что является распорядителем бюджетных и внебюджетных средств; в 2,6% - что обеспечивает распределение и перечисление средств в порядке, установленном законодательством (без указания на их происхождение).

Четвертый раздел третьей главы посвящен обобщению полученных результатов.

Установлено, что в здравоохранении сложилась структура приоритетов, не основанных на имуществе: здравоохранительный процесс противопоставляется бюджетному процессу, органы управления здравоохранением рассматриваются в качестве не исполняющих, а создающих предписания освоения бюджета.

Иными словами, во-первых, центральным звеном здравоохранительного процесса признаются органы управления здравоохранением; во-вторых, здравоохранительный процесс носит надорганизационный характер, в котором отдельные организации (учреждения здравоохранения) играют роль исполнителей, проводников воли органов управления здравоохранением; в-третьих, имущественное обеспечение является вторичным по отношению к здравоохранительному процессу: было бы такое обеспечение, а как его освоить, органам управления здравоохранением известно.

Выяснено:

1) региональные и муниципальные органы управления здравоохранением вместе с соответствующими региональными и муниципальными учреждениями здравоохранения составляют:

2) репккиьнье и муницигапьные у ратания ^троихкриига с соогапси^таицми рсп1сна1ышьии\1уницш11тыьм1срга№1и}^^

3) региональные и муниципальные органы управления здравоохранением осуществляют:

4) региональные и муниципальные органы управления здравоохранением при создании

соответствующих региональных и муниципальных учреждении здравоохранения:

-ИНФОРМАЦИИ

ПРЕДСТАВЛЯЮТ АДМИНИСТРАЦИИ

ВЫСТУПАЮТ СВОЕГО ИМЕНИ

ПРЕДСТАВЛЯЮТ X* АДМИНИСТРАЦИИ „

ВЫСТУПАЮТ СВОЕГО ИМЕНИ

5) региональные и муниципальные органы управления здравоохранением:

6) региональные и муниципальные органы управления здравоохранением осуществляют:

7) региональные и муниципальные органы управления здравоохранением являются

В результате исследования Положений сделаны следующие выводы:

1. Изученные Положения об органах управления здравоохранением не основаны на единых отправных началах. Если структура Положений практически идентична, то их содержание достаточно вариабельно.

2. Компетенция органов управления здравоохранением в Положениях не определена. Приводимые в Положениях права и обязанности органов управления здравоохранением не отражают основанности на их компетенции. Обладают ли региональные органы управления здравоохранением всей полнотой законной компетенции субъектов Российской Федерации, не установлено. Пределы, объем и содержание

компетенции соответствующего органа управления здравоохранением не раскрыты ни в одном Положении. Определение Положениями правомочий органов управления здравоохранением - ни каждого в отдельности, ни всех вместе - не является исчерпывающим.

В соответствии с Положениями сфера управления здравоохранением включает в себя и органы управления, и государственные и муниципальные учреждения. При этом обязанность осуществлять часть функций государственного органа возлагается на учреждения здравоохранения. В сферу деятельности органов управления здравоохранения включаются не только государственные или муниципальные учреждения здравоохранения, но и юридические лица, основанные на частной собственности.

3. Роль органов управления здравоохранением в Положениях сведена к административному управлению. Отношениям между органами управления здравоохранением и учреждениями здравоохранениями Положения придают субординационный характер, основанный на подчинении. Деятельность органов управления здравоохранением не дифференцируется и не отграничивается от деятельности учреждений здравоохранения.

4. Учредителем учреждений здравоохранения в соответствии с Положениями считается орган управления здравоохранением. Финансирование учреждений здравоохранения признается Положениями прерогативой органов управления здравоохранением.

5. Отношение органов управления здравоохранением к бюджетным средствам - как к поступающим для распределения, так и к распределенным по их получателям - в Положениях не раскрывается. Основой такого отношения Положениями признается принадлежность этих поступлений отчуждателю (государству, вне зависимости от того, из бюджета или из внебюджетных фондов ОМС), а не их приобретателям (получателям).

Глава 4 «Отношения органов управления здравоохранением и учреждений, здравоохранения в представлениях респондентов» представлена тремя разделами.

В первом разделе изучены представления организаторов об отношениях органов управления здравоохранением и учреждений здравоохранения. Им была предложена анкета, состоящая из 8 вопросов, каждый из которых содержал 3-4 варианта ответов.

В целом, в результате проведенного анализа ответов организаторов на эти вопросы выяснилось, что они разделились на две основные части: с абсолютными предпочтениями (70% и более) и относительными предпочтениями, которые отличны от альтернативных в пределах 20%.

Абсолютным большинством организаторы считают, что отношения органов управления здравоохранением с учреждениями здравоохранения имеют административный характер (94,8%); что учреждения здравоохранения относятся к числу государственных или муниципальных органов (87,0%) и что органы управления здравоохранением осуществлять функции хозяйствующего субъекта не могут (71,4%).

При этом организаторы более охотно относят учреждения здравоохранения к числу государственных и муниципальных органов (87,0%), чем органы управления здравоохранением - к числу учреждений (42,9%), притом что еще больше из них (54,5%) считает, что органы управления здравоохранением к числу учреждений вообще не относятся.

Такая же пропорция утверждений и отрицаний характерна для мнений респондентов по вопросам; меняет ли характеристики организационно-правовой формы род осуществляемой деятельности (соответственно, 37,7% и 53,2%) и является ли орган управления здравоохранением высшим органом управления учреждением здравоохранения (соответственно, 53,2% и 44,2%)

По вопросам, в каком качестве выступают органы управления здравоохранением в отношениях создания учреждений здравоохранения и в отношениях собственности на их имущество, мнения организаторов также распались по числу предложенных вариантов ответов. Относительное большинство респондентов считает, что в обоих видах отношений органы управления здравоохранением выступают от имени государства или

муниципального образования (соответственно, 39,0% и 46,8%), притом что остальные полагают, что органы управления здравоохранением в этих отношениях преследуют свои собственные интересы.

Таким образом, из восьми вопросов об отношениях органов управления здравоохранением с учреждениями здравоохранения по трем организаторы имеют и по пяти - не имеют сформированных представлений.

Второй раздел этой главы посвящен выяснению представлений юристов об отношениях государственных и муниципальных органов управления здравоохранением с учреждениями здравоохранения. Юристам была предложена анкета, аналогичная заполненной организаторами и состоящая из 8 вопросов, по 3-4 варианта ответов на каждый.

Исследованные представления юристов представлены следующими обобщениями:

1. Государственные и муниципальные органы (в том числе органы управления здравоохранением) и организации (в том числе учреждения здравоохранения), в качестве юридических лиц наделенные единой организационно-правовой формой учреждения, одинаково состоят в отношениях с собственником по поводу закрепленного за ними имущества.

2. Принципиальные различия между ними предопределяет форма результатов их деятельности: нетоварная - для государственных и муниципальных органов и товарная - для государственных и муниципальных учреждений, не являющихся государственными или муниципальными органами.

3. В отношениях с собственником результаты деятельности и государственных или муниципальных органов (в том числе и органов управления здравоохранением) в качестве учреждений, и учреждений здравоохранения не имеют товарной формы.

4. В отношениях с любыми лицами результаты деятельности государственных или муниципальных органов не имеют товарной формы, даже если это приносит имущественные выгоды для собственника.

5. Учреждения здравоохранения не являются государственными или муниципальными органами постольку, поскольку не обладают их компетенцией и не выступают от имени государства или муниципального образования.

6. Государственные и муниципальные органы (в том числе органы управления здравоохранением) в отношении бюджетных учреждений (в том числе учреждений здравоохранения) выполняют функции распорядителей (главных распорядителей) бюджетных средств, осуществляя управление имуществом собственника (государства или муниципального образования).

7. В той мере, в какой отношения вышестоящих и нижестоящих государственных и муниципальных органов складываются не по поводу закрепленного как за учреждениями имущества, они являются отношениями государственной или муниципальной политики, а не отношениями принадлежности имущества, и потому основываются на административном управлении.

8. Управление бюджетными учреждениями (в том числе учреждениями здравоохранения) со стороны государственных или муниципальных органов, отличное от управления имуществом собственника и иное, чем это предусмотрено законом и иными правовыми актами, не находит юридических оснований.

9. Государственные и муниципальные органы осуществляют функции высшего органа управления учреждениями (в том числе учреждениями здравоохранения) в пределах предоставленной им компетенции в случаях и в порядке, установленных законом и иными правовыми актами.

10. Управление со стороны органов управления здравоохранением учреждениями здравоохранения в отношениях принадлежности не меняет правовой режим их имущества, а подчиняется установлениям закона.

В третьем разделе четвертой главы проведен сравнительный анализ представлении организаторов здравоохранения и юристов об отношениях органов управления здравоохранением с учреждениями здравоохранения.

При сопоставлении ответов респондентов обеих групп установлено следующее.

Единственным, по которому абсолютным большинством сошлись мнения организаторов и юристов, был вопрос, может ли орган управления здравоохранением осуществлять функции хозяйствующего субъекта Отрицательно на этот вопрос ответило 71,4% организаторов и 96,3% юристов

Организаторы согласны с юристами, что государственные и муниципальные органы не вправе осуществлять деятельность с экономическим (имеющим товарную форму) результатом, предоставлять услуги и иным образом участвовать в отношениях товарообмена Экономическая деятельность осуществляется вне пределов сферы государственного или муниципалыюю управления и не совместима с функциями власти или местного самоуправления.

Вместе с тем также абсолютным большинством по двум другим вопросам организаторы и юристы придерживаются прямо противоположных мнений

В отличие от юристов организаторы полагают, что учреждения здравоохранения относятся к числу государственных или муниципальных органов

Однако, если организаторы согласны с юристами, что государственные и муниципальные органы не вправе осуществлять деятельность с имеющим товарную форму результатом, отнесение ими учреждений здравоохранения к числу государственных или муниципальных органов противоречит тому, что деятельность этих организаций заключается в предоставлении медицинских услуг гражданам, а не в осуществлении функций власти или местного самоуправления.

Одновременно, в противоположность юристам, но в полном соответствии с представлениями, что учреждения здравоохранения относятся к числу государственных или муниципальных органов, организаторы полагают, что

ОРГАНИЗАТОРЫ

ЮРИСТЫ

УЧРЕЖДЕНИЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ОРГАНОМ

ЯВЛЯЕТСЯ

НЕ ЯВЛЯЕТСЯ

УПРАВЛЕНИЯ ИМУЩЕСТВОМ

отношения между органами управления здравоохранением и учреждениями здравоохранения носят административный характер, т.е. основаны на подчинении, субординационном руководстве:

ОРГАНИЗАТОРЫ ЮРИСТЫ

ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЕМ СОСТОЯТ С УЧРЕЖДЕНИЯМИ

ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНОГО ОТНОШЕНИЯХ: ПОДЧИНЕНИЯ

Юристы же согласуют свои представления с тем, что, производя и реализуя медицинские услуги, учреждения здравоохранения осуществляют деятельность имущественного характера с имущественными результатами и последствиями, а потому организация этой деятельности учреждений здравоохранения подчиняется управлению имущественного характера.

Единственным, по которому мнения юристов не обнаружили единства, оказался вопрос, является ли соответствующий орган управления здравоохранением высшим органом управления учреждением здравоохранения. Если организаторы при ответе на этот вопрос выбирали между утверждением (53,2%) и отрицанием (44,2%), то юристы по преимуществу (66,4%) с ответом затруднились. Это связано с тем, что организаторы относят учреждения здравоохранения к числу государственных или муниципальных органов, состоящих в административном подчинении органам управления здравоохранением, а юристы, исходя из имущественного характера деятельности учреждений здравоохранения и управления ими, не имеют применимой нормы права, чтобы принять орган управления здравоохранением за высший орган управления учреждением здравоохранения.

По остальным четырем вопросам на фоне несформированных приоритетов во мнениях организаторов юристы выразили однозначные предпочтения, основанные на применимых положениях действующего законодательства.

Глава 5 «Совершенствование роли органов- управления здравоохранением в имущественных отношениях» посвящена обоснованию условий, возможностей и путей такого совершенствования.

В первых двух разделах последней главы дана общая характеристика государственных или муниципальных органов и рассмотрено содержание компетенции органов управления здравоохранением в имущественных отношениях. . Показано, что социальные интересы удовлетворяются на экономической основе и (или) экономическими мерами, а социальная функция государства неосуществима без эффективной реализации им экономической функции.

Реализация органами управления здравоохранением социальной функции государства требует соответствующего финансирования деятельности, способной обеспечить необходимый социальный эффект. Такая деятельность осуществляется не органами управления, здравоохранением, а государственными, муниципальными и частными организациями, имеющими право ее осуществлять в соответствии с лицензией. Тем самым для целей реализации социальной функции государства задачей органов управления здравоохранением является обеспечение финансирования бюджетными средствами той деятельности, которую осуществляют такие организации.

Такая задача выполняется посредством реализации органами управления здравоохранением соответствующих функций.

Каждая функция (совокупность правомочий) органа управления здравоохранением имеет имущественную основу: бюджетные средства, потребляемые по смете самими органами управления здравоохранением при реализации этой функции, а также бюджетные средства казны, предназначенные для распределения по получателям бюджетных средств.

Общая совокупность правомочий органа управления здравоохранением обобщает осуществляемые им функции и составляет его компетенцию. Компетенцией органа управления здравоохранением исчерпываются его правомочия. Иными правомочиями, кроме составляющих его компетенцию, орган управления здравоохранением не обладает.

В целом, компетенцию государственного или муниципального органа, в том числе органа управления здравоохранением, характеризуют следующие признаки:

1. Единство отправных начал всех правомочий.

2. Формальная определенность каждого правомочия.

3. Предельный характер каждого правомочия.

4. Исчерпывающий (закрытый) перечень правомочий.

5. Основанность каждого правомочия на соответствующем имущественном обеспечении (финансировании).

Отношения между собственником и учреждениями не являются отношениями государственных или муниципальных органов, в том числе органов управления здравоохранением, с учреждениями здравоохранения. Государственные и муниципальные органы лишь опосредуют отношения между собственником и созданными им учреждениями. В этих отношениях государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления выражают не политические, а имущественные интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому отношения между государственными и муниципальными органами и учреждениями здравоохранения не являются основанными на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.

Вместе с тем административные акты (акты государственных органов и органов местного самоуправления), будучи предусмотрены законом, являются порождающими гражданские права и обязанности, если они:

1) предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей;

2) осуществляются в рамках компетенции государственных или муниципальных органов, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В целом, компетенция органов управления здравоохранением в имущественных отношениях включает:

1. Определение отношения органов управления здравоохранением к имуществу собственника:

- как юридическое лицо (учреждение);

- как распорядитель (главный распорядитель) бюджетных средств казны;

- как действующий от имени собственника имущества учреждений здравоохранения.

2. Сосредоточение на имущественных способах достижения социального результата:

- в порядке перераспределения имущества собственника по принадлежности

и по обязательствам (сделкам);

- в порядке конкурсного размещения бюджетных средств;

- в порядке финансирования целевых программ здравоохранения;

- в порядке финансирования отдельных мероприятий.

3. Отграничение от хозяйственной сферы:

- по субъектам деятельности;

- по объектам деятельности;

- по результатам деятельности.

В последнем разделе пятой главы намечены пути совершенствования роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

Совершенствование роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях определяется нахождением их места не в социальной, а в имущественной (бюджетной) сфере. Достижение органами управления здравоохранением социального результата связано с тем, насколько эффективно они используют не административные, а финансовые ресурсы, насколько рационально ими распределяются бюджетные средства между хозяйствующими субъектами и насколько имущественный результат деятельности хозяйствующих субъектов способен обусловить соответствующий социальный результат. Поскольку государственные и муниципальные органы, в том числе органы управления здравоохранением, обязаны действовать в соответствии с предписаниями, содержание таких предписаний (Положений) имеет существенное значение.

В связи с этим разработано примерное Положение об органах управления здравоохранением, в соответствии с изложенным охватывающее основные правомочия органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

В Заключении обобщены материалы предыдущих глав.

Рать органов управления здравоохранением в имущественных отношениях прежде не становилась предметом интереса исследователей Исследование, посвященное организациоьшо-юридическому обоснованию роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях, предпринято впервые

Поскольку учреждения здравоохранения основаны на имуществе, остающемся в собственности государства или муниципальных образований, в предусмотренных законом пределах управление этим, как и остальным принадлежащим ему имуществом, осуществляет собственник

В здравоохранении управление имуществом осуществляется органами управления здравоохранением в порядке административного руководства учреждениями здравоохранения, в то время как по поводу имущества учреждения здравоохранения состоят в отношениях с собственником (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием)

Собственником выделяются средства финансирования здравоохранения.

Органы управления здравоохранением рассматривают эти средства как поступающие в их ведение для решения социальных задач. Те же задачи ставятся перед каждым учреждением здравоохранения в счет средств, поступающих через соответствующий орган управления здравоохранением.

Однако этими средствами поступается не орган управления здравоохранением, а собственник.

Проведенное исследование показало, что органы управления здравоохранением участвуют в отношениях между собственником и созданными им учреждениями здравоохранения не на основе единых правил, в свою очередь основанных на положениях закона, а безосновательно, бессистемно, не единообразно

ВЫВОДЫ

I. Исследование продемонстрировало, что в здравоохранении сложилось существенное расхождение в определении правового и организационного начал, определяющих роль органов управления здравоохранением Предназначенную им законом рать в имущественных отношениях органы управления здравоохранением не исполняют.

2. Выяснено, что роль органов управления здравоохранением основывается на отличающихся от установлений закона Положениях. Результатом является и неосведомленность организаторов здравоохранения о характере отношений органов управления здравоохранением с учреждениями здравоохранения.

3. Обнаружено, что организаторы здравоохранения считают отношения органов управления здравоохранением с учреждениями здравоохранения основанными на административном подчинении (94,8%), притом что юристы, считают их отношениями управления имуществом (91,6%). Организаторы относят учреждения здравоохранения к числу государственных и муниципальных органов (87,0%), в то время как юристы придерживаются прямо противоположного мнения (88,8%).

4. Выявлены факторы, снижающие рать органов управления здравоохранением в имущественных отношениях. Положения об органах управления здравоохранением, которые должны определять згу рать и устанавливать порядок ее исполнения, определяющих ее установлений не содержат или имеющиеся установления являются несовершенными, недостаточными или не ограниченными.

5. Определены юридические возможности преодоления препятствий для реализации органами управления здравоохранением своей роли в имущественных отношениях. Возможности преодоления препятствий состоят в приведении организационных подходов к определению роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях к юридическим.

6. Предложены организационно-юридические пути совершенствования регламента деятельности органов управления здравоохранением в имущественных отношениях. Унификация правил деятельности органов управления здравоохранением на основе Положений об этих органах позволяет централизовать и упорядочить их деятельность, привести ее к единым целям, задачам и функциям, определить компетенцию этих органов.

ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

1. Органы исполнительной власти различных уровней при издании актов (Положений), регламентирующих деятельность органов управления

здравоохранением, должны выверять эти акты (Положения) по установлениям закона и иным правовым актам.

2. В Положениях должна быть четко определена компетенция органов управления здравоохранением, основанная на:

- единстве отправных начал всех правомочий;

- формальной определенности каждого правомочия;

- предельном характере каждого правомочия;

- исчерпывающем (закрытом) перечне правомочий;

- основанности каждого правомочия на соответствующем имущественном обеспечении (финансировании).

3. В Положениях должно быть четко определено отношение органов управления здравоохранением к имуществу собственника (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования):

- в качестве юридического лица (учреждения);

- в качестве распорядителя (главного распорядителя) бюджетных средств казны;

- в качестве действующего от имени собственника имущества учреждений здравоохранения.

4. В Положениях должно быть отражено, что достижение социального результата обеспечивается имущественными способами:

- в порядке перераспределения имущества собственника по принадлежности

и по обязательствам (сделкам);

- в порядке конкурсного размещения бюджетных средств;

- в порядке финансирования целевых программ здравоохранения;

- в порядке финансирования отдельных мероприятий.

5. Органы управления здравоохранением различных уровней должны

выверять свои действия по их юридическим основаниям - Положениям об органах управления здравоохранением.

6. В Положениях граница компетенции органов управления здравоохранением должна быть определена и отграничена от хозяйственной сферы.

СПИСОК

работ, опубликованных по теме диссертации

1. Родин О.В. Роль органов управления здравоохранением в перспективе реформирования. //Главный врач: хозяйство и право. - 2004. - № 1. - С.2-7.

2. Сгародубов В.И., Ковалевская О.Г., Родии О £., Тихомиров А£. Организационно-имущественное устройство учреждений здравоохранения в представлениях их руководителей. //Главный врач: хозяйство и право. - 2004. - № 1. - С. 17-21.

3. Стародубов В.И., Родин О.В., Тихомиров Л.В. Положения о региональных органах управления, здравоохранением. //Главный врач: хозяйство и право. - 2004. - № 1. - С.22-27.

4. Стародубов В.И., Тихомиров А.В., Родин О.В. Положения- о муниципальных органах управления здравоохранением. //Менеджер здравоохранения. - 2004. - № 2. - С.

5. Родин О.В., Тихомиров А.В. Роль органов управления здравоохранением в имущественных отношениях. //Главный врач: хозяйство и право. - 2004. -№2.-С. 6-12.

6. Стародубов В.И., Родин О.В., Тихомиров А.В. Юридические детерминанты организационно-имущественного устройства учреждений здравоохранения. //Главный врач: хозяйство и право. - 2004. - № 2. - С. 18-27.

7. Стародубов В.И., Родин О.В. Основа примерного Положения об органах управления здравоохранением. //Менеджер здравоохранения. - 2004. -(принята к печати).

»10979

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ.

Социально-экономические преобразования в России не затронули до настоящего времени управление в здравоохранении.

Последствия же управления носят правовой характер. Эти последствия оборачиваются для собственника - государства или муниципального образования имущественными потерями.

Средоточием основных проблем здравоохранения в существующих социально-экономических условиях является эффективность осуществляемого органами управления здравоохранением распределения и освоения имущества государства и муниципальных образований.

Одной из главных задач современного отечественного здравоохранения является определение роли и места органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

До настоящего времени роль органов управления здравоохранением в имущественных отношениях не было предметом исследований.

ЦЕЛЬ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ.

Целью настоящего исследования является организационно-юридическое обоснование роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

1. Исследовать существующую роль органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

2. Проанализировать юридическую осведомленность организаторов здравоохранения о роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях и юридическую основательность Положений об этих органах.

-53. Изучить факторы, способствующие снижению роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

4. Выяснить возможности преодоления препятствий для реализации органами управления здравоохранением своей роли в имущественных отношениях.

5. Предложить организационно-юридические пути совершенствования деятельности органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА РАБОТЫ.

Впервые при проведении социально-медицинского исследования изучена роль органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

Выявлены проблемы рож органов управления учреждениями здравоохранением в имущественных отношениях и пред ложены пути их разрешения.

Разработаны основы формирования знаний организаторов здравоохранения о роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

Сформулированы принципы составления Положений об органах управления здравоохранением в части имущественных отношений.

ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ И ПРАКТИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ РАБОТЫ.

Значимость диссертационного исследования состоит в том, что на основе содержащегося в нем анализа роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях предложено модельное Положение об органе управления здравоохранением.

Положения диссертации предполагают их использование в практике организации здравоохранения, при создании нормативных и нормативно-правовых актов в области охраны здоровья.

Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе и составлении методических материалов кафедр общественного здоровья и здравоохранения медицинских высших учебных заведений.

АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ.

Представленные в диссертации материалы докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях (ЦНИИОИЗ МЗ РФ, 2004) и семинарах (Российркий институт государственных регистраторов при Минюсте России, 2004).

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ:

1. В современных условиях органы управления здравоохранением не выполняют той роли, которая им предназначена в имущественных отношениях.

2. В Положениях об органах управления здравоохранением используется отличное от правового определение их роли, в том числе в имущественных отношениях.

3. Представления призванных руководствоваться этими актами организаторов здравоохранения не соответствуют представлениям юристов, основанным на установлениях закона.

4. В имущественных отношениях необходим переход к юридически обоснованному управлению государственным и муниципальным имуществом со стороны органов управления здравоохранением.

выводы

1. Исследование продемонстрировало, что в здравоохранении сложилось существенное расхождение в определении правового и организационного начал, определяющих роль органов управления здравоохранением. Предназначенную им законом роль в имущественных отношениях органы управления здравоохранением не исполняют.

Не комплекс мер и мероприятий, направленных на восстановление, укрепление и охрану здоровья, а имущество является определяющим социальную политику государства. Не здравоохранительный, а бюджетный процесс является применимым к отношениям органов управления здравоохранением с учреждениями здравоохранения.

В этих отношениях органы управления здравоохранением выступают в качестве распорядителей (главных распорядителей) бюджетных средств, а нижестоящие органы управления здравоохранением и учреждения здравоохранения - в качестве получателей бюджетных средств.

Тем самым не просто имущественное (бюджетное), а соответствующее структуре бюджетного процесса положение учреждений здравоохранения является определяющим их отношения с органами управления здравоохранением.

В бюджетном процессе органы управления здравоохранением осуществляют не любые и не произвольные распорядительные функции, а только предписанные бюджетной росписью. И любые социально-политические, административно-организационные, регулятивно-разрешительные, надзорные и информационные функции органов управления здравоохранением основаны на соответствующих бюджетных средствах, имуществе государства или муниципальных образований.

И только бюджетными ассигнованиями ограничена компетенция органов управления здравоохранением: поскольку каждая их функция основана на соответствующем имущественном обеспечении, постольку иных, кроме имущественно обеспеченных, функций они не выполняют.

-1002. Выяснено, что роль органов управления здравоохранением основывается на отличающихся от установлений закона Положениях. Результатом является и неосведомленность организаторов здравоохранения о характере отношений органов управления здравоохранением с учреждениями здравоохранения.

Компетенция органов управления здравоохранением в Положениях не определена. Это приводит к тому, что они наделяются полномочиями; не основанными на установлениях закона. Пределы, объем и содержание компетенции соответствующего органа управления здравоохранением не раскрыты ни в одном Положении. Определение Положениями правомочий органов управления здравоохранением - ни каждою в отдельности, ни всех вместе - не является исчфпывающим.

В соответствии с Положениями сфера управления здравоохранением включает в себя и органы управления, и государственные и муниципальные учреждения. При этом обязанность осуществлять часть функций государственного или муниципального органа управления здравоохранением возлагается на учреждения здравоохранения.

Из восьми вопросов об отношениях органов управления здравоохранением с учреждениями здравоохранения по трем организаторы имеют и по пяти -не имеют сформированных представлений.

3. Обнаружено, что организаторы здравоохранения считают отношения органов управления здравоохранением с учреждениями здравоохранения основанными на административном подчинении (94,8%), притом что юристы считают их отношениями управления имуществом (91,6%). Организаторы относят учреждения здравоохранения к числу государственных и муниципальных органов (87,0%), в то время как юристы придерживаются прямо противоположного мнения (88,8%).

При ответе на этот вопрос юристы исходили из того, что отношениями административного подчинения связаны государственные и муниципальные органы, а отношениями по поводу имущества связаны собственник и основанные на его имуществе организации (учреждения).

Учреждения здравоохранения не относятся к числу государственных или муниципальных органов, не будучи наделены компетенцией этих органов. Не обладая качествами таких органов, они осуществляют деятельность с другим результатом (имущественным).

При осуществлении такой деятельности учреждениями, основанными на государственном или муниципальном имуществе, состоящие в отношениях с ними государственные или муниципальные органы выступают от имени собственника, будучи призваны обеспечивать его имущественные интересы.

В той мере, в какой отношения вышестоящих и нижестоящих государственных и муниципальных органов складываются не по поводу закрепленного как за учреждениями имущества, они являются отношениями государственной или муниципальной политики, а не отношениями принадлежности имущества, и потому основываются на административном управлении.

Управление бюджетными учреждениями (в том числе учреждениями здравоохранения) со стороны государственных или муниципальных органов, отличное от управления имуществом собственника и иное, чем это предусмотрено законом и иными правовыми актами, не находит юридических оснований.

Однако, если организаторы согласны с юристами, что государственные и муниципальные органы не вправе осуществлять деятельность с имеющим товарную форму результатом, отнесение ими учреждений здравоохранения к числу государственных или муниципальных органов противоречит тому, что деятельность этих организаций заключается в предоставлении медицинских услуг гражданам, а не в осуществлении функций власти или местного самоуправления.

Одновременно, в противоположность юристам, но в полном соответствии с представлениями, что учреждения здравоохранения относятся к числу государственных или муниципальных органов, организаторы полагают, что отношения между органами управления здравоохранением и учреждениями здравоохранения носят административный характер, т.е. основаны на подчинении, субординационном руководстве.

4. Выявлены факторы, снижающие роль органов управления здравоохранением в имущественных отношениях. Положения об органах управления здравоохранением, которые должны определять эту роль и устанавливать порядок ее исполнения, определяющих ее установлений не содержат или имеющиеся установления являются несовершенными, недостаточными или не ограниченными.

Органы управления здравоохранением, выступая от имени государства или муниципального образования в публичных отношениях, выполняют социально-политическую функцию по охране здоровья граждан.

Выполнение органами управления здравоохранением социально-политической функции основано на имущественном обеспечении, финансировании таких мер со стороны государства.

Отношения между собственником (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием) и учреждениями не являются отношениями государственных или муниципальных органов, в том числе органов управления здравоохранением, с учреждениями здравоохранения. Государственные и муниципальные органы лишь опосредуют отношения между собственником и созданными им учреждениями. В этих отношениях государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления выражают не политические, а имущественные интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому отношения между государственными и муниципальными органами и учреждениями здравоохранения не являются основанными на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.

Реализация органами управления здравоохранением социальной функции государства требует соответствующего финансирования деятельности, способной обеспечить необходимый социальный эффект. Такая деятельность осуществляется не органами управления здравоохранением, а государственными, муниципальными и частными организациями, имеющими право ее осуществлять в соответствии с лицензией. Тем самым для целей реализации социальной функции государства задачей органов управления здравоохранением является обеспечение финансирования бюджетными средствами той деятельности, которую осуществляют такие организации.

Такая задача выполняется посредством реализации органами управления здравоохранением соответствующих функций.

Каждая функция (совокупность правомочий) органа управления здравоохранением имеет имущественную основу: бюджетные средства, потребляемые по смете самими органами управления здравоохранением при реализации этой функции, а также бюджетные средства казны, предназначенные для распределения по получателям бюджетных средств.

Общая совокупность правомочий органа управления здравоохранением обобщает осуществляемые им функции и составляет его компетенцию. Компетенцией органа управления здравоохранением исчерпываются его правомочия. Иными правомочиями, кроме составляющих его компетенцию, орган управления здравоохранением не обладает.

Компетенция органов управления здравоохранением основана на единых отправных началах. Независимо от того, федеральный, региональный или муниципальный орган управления здравоохранением осуществляет соответствующую компетенцию, ее основания - а потому и содержание -остаются едиными и общими. Объем же составляющих компетенцию правомочий органа управления здравоохранением соответствует его уровню.

Помимо единых и общих начал, компетенция всех органов управления здравоохранением имеет единые и общие пределы. Компетенция органа управления здравоохранением простирается до тех пределов, за которыми начинается компетенция других государственных или муниципальных органов или действуют правомочия других лиц. Компетенция государственных или муниципальных органов, в том числе органов управления здравоохранением, складывается в тех отношениях, на которые может быть распространена субординация. За пределами этих отношений или в отношениях другого рода компетенция органов управления здравоохранением не действует.

Компетенция является сводом установлений (предписаний) для органов управления здравоохранением. Такие установления должны быть определенными настолько, насколько делают понятным, в чем состоит и до каких пределов простирается каждое отдельное составляющее ее правомочие.

5. Определены юридические возможности преодоления препятствий для реализации органами управления здравоохранением своей роли в имущественных отношениях. Возможности преодоления препятствий состоят в приведении организационных подходов к определению роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях к юридическим.

Роль органов управления здравоохранением в имущественных отношениях определяется тем, как она оформлена соответствующим Положением.

Такая роль органов управления здравоохранением состоит в отношении к имуществу собственника (государства или муниципального образования).

Соответственно, к имуществу собственника органы управления здравоохранением имеют отношение как юридическое лицо (учреждение), как распорядитель (главный распорядитель) бюджетных средств и выступая от имени собственника в отношениях с учреждениями здравоохранения.

Осуществляя таким образом имущественные отношения, орган управления здравоохранением является проводником социальной политики государства в области охраны здоровья граждан.

Социальный результат достигается от использования не административных, а имущественных (финансовых) ресурсов в деятельности органов управления здравоохранением.

Тем самым задачей органов управления здравоохранением является сосредоточение на имущественных способах достижения социального результата.

В настоящее время имущественные ресурсы здравоохранения направляются в учреждения здравоохранения. Собственник финансирует и содержание имущества по принадлежности, и деятельность учреждений здравоохранения (в системе обязательного медицинского страхования). И доля поступлений по смете от собственника значительно превышает долю доходов учреждений здравоохранения от оказания медицинских услуг.

Ресурсы финансирования учреждений здравоохранения собственником могут быть перераспределены в пользу снижения ресурсов потребления по смете.

Высвобождаемые средства могут быть обращены на цели финансирования отдельных мероприятий или целевых программ здравоохранения, а также социального заказа путем размещения их в обязательствах.

Соответственно, порядок, форма и условия применения различных способов достижения социальных результатов в зависимости от социальной обстановки, структуры заболеваемости, рождаемости, смертности и т.д. должны быть охвачены компетенцией органов управления здравоохранением.

6. Предложены организационно-юридические пути совершенствования регламента деятельности органов управления здравоохранением в имущественных отношениях. Унификация правил деятельности органов управления здравоохранением на основе Положений об этих органах позволяет централизовать и упорядочить их деятельность, привести ее к единым целям, задачам и функциям, определить компетенцию этих органов.

Совершенствование роли органов управления здравоохранением в имущественных отношениях определяется нахождением их места не в социальной, а в имущественной (бюджетной) сфере.

Поскольку государственные и муниципальные органы, в том числе органы управления здравоохранением, обязаны действовать в соответствии с предписаниями, содержание таких предписаний (Положений) имеет существенное значение.

В связи с этим разработаны примерные Положения об органах управления здравоохранением субъекта РФ и муниципального образования (Приложения 4, 5), в соответствии с изложенным охватывающие основные правомочия органов управления здравоохранением в имущественных отношениях.

ПРАКТИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

1. Органы исполнительной власти различных уровней при издании актов (Положений), регламентирующих деятельность органов управления здравоохранением, должны выверять эти акты (Положения) по установлениям закона и иным правовым актам.

2. В Положениях должна быть четко определена компетенция органов управления здравоохранением, основанная на:

- единстве отправных начал всех правомочий;

- формальной определенности каждого правомочия;

- предельном характере каждого правомочия; j

- исчерпывающем (закрытом) перечне правомочий;

- основанности каждого правомочия на соответствующем имущественном обеспечении (финансировании).

3. В Положениях должно быть четко определено отношение органов управления здравоохранением к имуществу собственника (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования):

- как юридического лица (учреждения);

- как распорядителя (главного распорядителя) бюджетных средств казны;

- как действующего от имени собственника имущества учреждений здравоохранения.

4. В Положениях должно быть отражено, что достижение социального результата обеспечивается имущественными способами:

- в порядке перераспределения имущества собственника по принадлежности и по обязательствам (сделкам);

- в порядке конкурсного размещения бюджетных средств;

- в порядке финансирования целевых программ здравоохранения;

- в порядке финансирования отдельных мероприятий.

5. Органы управления здравоохранением различных уровней должны выверять свои действия по их юридическим основаниям - Положениям об органах управления здравоохранением.